Постанова 4855 № 580/6390/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/6390/22 Суддя (судді) першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 квітня 2023 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді Файдюка В.В., Суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М., При секретарі Шепель О.О. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного підприємства «Еліт-Транс» на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «Еліт-Транс» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправними і скасування рішень, - В С Т А Н О В И В : Приватне підприємство «Еліт-Транс» (далі - позивач, ПП «Еліт-Транс») звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач, рада), в якій просило: - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 13 грудня 2022 року №1125 «Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 12 лютого 2019 року №2-19»; - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 13 грудня 2022 року №1126 «Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 06 травня 2021 року №17-21». Позовні вимоги обґрунтовано тим, що між позивачем та відповідачем укладені договори від 12 лютого 2019 року 32-19 та від 06 травня 2021 року №17-21 про перевезення пасажирів автомобільним транспортом. На переконання позивача, розірвання договору відбувається після невиконання надісланого організатором попередження перевізнику про недопущення порушення умов договору. Однак, відповідач не надсилав позивачу письмового попередження стосовно невиконання ним умов договорів. Тому відповідач прийняв спірні рішення без дотримання норм чинного законодавства. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у відкритті провадження за даним позовом - відмовлено. Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати дану ухвалу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що судом помилково визначено характер спірних правовідносин як господарський та наведено в оскаржуваній ухвалі помилкові висновки, які суперечать фактичним обставинам справи. Про адміністративно-правовий характер укладених позивачем із Черкаським МВК договорів від 12 лютого 2019 року №2-19 та від 06 травня 2021 року №17-21 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом вказує те, що позивачем було укладено із відповідачем вказані договори про перевезення пасажирів автомобільним транспортом на підставі саме рішень виконавчого комітету Черкаської міської ради від 23 січня 2019 року №14 та від 20 квітня 2021 року №403 за типовим шаблоном, який затверджений суб`єктом владних повноважень на виконання приписів статті 42 Закону №2344-111 та постанови КМ України №1081. Укладені позивачем із Черкаським міськвиконкомом договори на перевезення пасажирів автомобільним транспортом від 12 лютого 2019 року №2-19 та від 06 травня 2021 року №17-21 за своїм змістом та за формою є публічно-правовими правочинами, оскільки вказані договори передбачать обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів тощо. Судом першої інстанції не враховано адміністративно-правовий характер спірних правовідносин та наявність у сторін спору про виконання (та розірвання) адміністративно-правових договорів, якими установлені дозвільні умови здійснення позивачем як перевізником перевезення пасажирів автомобільним транспортом маршрутами загального користування, які врегульовані Законом України «Про автомобільним транспортом», а не господарськими зобов`язаннями сторін. Заслухавши доповідь судді, розглянувши та перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у даній справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки предмет спору є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке за змістом стосується припинення цивільних зобов`язальних відносин з позивачем, такий спір стосується прав у господарській діяльності позивача. Так, позивач згідно даних ЄДРПОУ є юридичною особою - суб`єктом господарювання, а позов спрямований на поновлення порушеного, на його думку, права на перевезення пасажирів автомобільним транспортом та отримання коштів від придбання квитків відповідно до договорів від 12 лютого 2019 року №32-19 та від 06 травня 2021 року №17-21, тобто на врегулювання майнових відносин у сфері його господарської діяльності. Отже, захист такого права не може відбуватися в порядку адміністративного судочинства. Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Судом встановлено, що Приватне підприємство «Еліт - Транс» є суб`єктом господарювання - перевізником, який згідно ліцензії серія АГ №587965 від 02 серпня 2011 року має право на надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом та займається господарською діяльністю за допомогою рухомого складу автобусного парку. Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 20 квітня 2021 року №403 «Про визнання переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси за об`єктом конкурсу №3» Приватне підприємство Еліт - Транс» було визначено переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №7 «Вантажний порт - вулиця Генерала Момота» в м. Черкаси. Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 23 січня 2019 року №14 «Про визнання ПП «Еліт-Транс» переможцем конкурсу за об`єктом конкурсу №14» позивача було визначено переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №22 «Вул. Сумгаїтська - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора» в м. Черкаси. На підставі рішення Черкаського міськвиконкому від 20 квітня 2021 року №403 між позивачем та відповідачем 06 травня 2021 року було укладено публічно-правовий договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом №17-21 на автобусному маршруті №7 «Вантажний порт - вулиця Генерала Момота» терміном 1 календарний рік з моменту його підписання. Предметом Договору №17-21 є надання Замовником Перевізникові права на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №7 «Вантажний порт - вулиця Генерала Момота», а Перевізник в свою чергу зобов`язується надавати транспортні послуги населенню на умовах, передбачених Договором та нормативно - правовими актами. 21 липня 2022 року сторонами укладено додаткову угоду №1 до Договору №17- 21, якою внесено зміни до п.7.1. Договору: «Договір вступає в силу з моменту його підписання і діє на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування». Крім того, на підставі рішення Черкаського МВК від 23 січня 2019 року №14 між позивачем та відповідачем 12 лютого 2019 року було укладено публічно-правовий договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом №2-19 на автобусному маршруті №22 «Вул. Сумгаїтська - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора» терміном 5 календарних років з моменту його підписання. Предметом Договору №2-19 є надання Замовником Перевізникові права на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №22 «вул. Сумгаїтська - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора», а Перевізник в свою чергу зобов`язується надавати транспортні послуги населенню на умовах, передбачених Договором та нормативно - правовими актами. 15 грудня 2022 року в соціальній мережі «Фейсбук» посадові особи виконавчого комітету Черкаської міської ради розмістили інформацію про прийняття відповідачем рішень щодо розірвання в односторонньому порядку договорів від 12 лютого 2019 року №2-19 та від 06 травня 2021 року №17-21 про перевезення позивачем пасажирів автомобільним транспортом на згаданих маршрутах загального користування №7 та №22 в м.Черкаси. 16 грудня 2022 року представник позивача - адвокат Пилипенко Р.Б. - звернувся до виконавчого комітету Черкаської міської ради з адвокатським запитом №16-12/з про надання письмових відомостей про впровадження автоматичної системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті в м. Черкаси, а також копії рішень відповідача про розірвання в односторонньому порядку договорів від 12 лютого 2019 року №2-19 та від 06 травня 2021 року №17-21. 19 грудня 2022 року у виконавчому комітеті Черкаської міської ради уповноваженим представником позивача було отримано копії рішення відповідача від 13 грудня 2022 року №1125 та №1126 про дострокове розірвання в односторонньому порядку договорів від 12 лютого 2019 року №2- 19 та від 06 травня 2021 року №17-21 на автомобільне перевезення пасажирів на маршрутах загального користування №7 та №22 в м. Черкаси. Позивач, вважаючи позицію виконавчого комітету Черкаської міської ради, наведену у рішеннях від 13 грудня 2022 року про дострокове розірвання в односторонньому порядку договорів, незаконною та такою, що порушує його права, звернувся до суду з даним позовом. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Відповідно до ч.1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. За змістом п. 1 та 2 ч. 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 статті 4 КАС України). Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Стаття 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року № 2344-ІІІ (далі - Закон № 2344-ІІІ) встановлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень. Згідно статті 6 Закону № 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду. Відповідно до положень статті 7 Закону № 2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту. Відповідно до ч. 1 статті 31 Закону № 2344-ІІІ відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. Враховуючи зазначені законодавчі положення, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою, на договірних засадах, підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності, що здійснюється на основі договору, який має типову форму та укладається між місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і перевізниками на підставі відповідного замовлення. Відповідно до пп. «г» п. 16 статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта. Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів тощо. Отже, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів. Колегія суддів наголошує, що Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання щодо правильного застосування норм права при визначенні юрисдикції судів з розгляду спорів, пов`язаних з оскарженням дій та рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації, проведення конкурсу з перевезення пасажирів та укладання договорів на такі перевезення. Зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року (справа № 903/605/17), від 05 червня 2019 року (справа № 234/17657/17), від 19 серпня 2019 року (справа № 813/2803/16), від 04 грудня 2019 року (справа № 161/14289/17) зазначено, що згадані вище органи - суб`єкти владних повноважень виступають у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатори та контролюючі органи в цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору. З огляду на предмет спору та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад учасників таких правовідносин висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами господарського судочинства є помилковим. Відповідно до п.1 ч.1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. За правилами ч.3 статті 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції. Таким чином, суд першої інстанції незаконно відмовив у відкритті провадження у адміністративній справі, помилково дійшов висновку, що розгляд та вирішення даної справи віднесено до юрисдикції місцевого суду в порядку господарського судочинства. Враховуючи зазначене, апеляційний суд вважає, що позивач вірно звернувся до суду з даним позовом в порядку адміністративного судочинства. Отже при прийнятті оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до невірного по суті вирішення справи. Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Приватного підприємства «Еліт-Транс» - задовольнити. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та оскарженню не підлягає відповідно до статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Повний текст рішення виготовлено 25 квітня 2023 року. Суддя-доповідач: В.В. Файдюк Судді: Є.І. Мєзєнцев Я.М. Собків