Постанова КАС ВС № 160/26351/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 14 березня 2023 року м. Київ справа № 160/26351/21 адміністративне провадження № К/990/17215/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Стрелець Т.Г., за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д., представника позивача Лопатнікової А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства Комерційний банк «ПриватБанк» до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, треті особи: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження за касаційною скаргою Акціонерного товариства Комерційний банк «ПриватБанк» на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Жукова Є.О. від 7 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коршуна А.О., Чепурнова Д.В., Сафронової С.В. від 6 червня 2022 року, У С Т А Н О В И В : ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог 1. 21 грудня 2021 року Акціонерне товариство Комерційний банк «ПриватБанк» (далі - АТ КБ «ПриватБанк», позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Дніпропетровська ОДА, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - треті особи), у якій просить визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Дніпропетровської ОДА від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» в частині включення в додаток до вказаного розпорядження об`єкту нерухомості у місті Дніпро за № 82, який знаходиться за адресою: вул. Рогальова, 1, Особняк (узвіз Крутогірний, 1).

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийнято органом, який не мав повноважень на його прийняття, з огляду на те, що, на думку позивача, затвердження пам`яток історії та культури місцевого значення було віднесено законом до повноважень виконавчих комітетів обласних, міських рад народних депутатів, а не державних адміністрацій, таким чином у Дніпропетровської ОДА були відсутні повноваження на прийняття спірного розпорядження.

3. Позивач також вказав, що відсутні підстави вважати, що цей об`єкт нерухомості належить до об`єктів культурної спадщини чи є пам`яткою культурної спадщини у розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини». Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2022 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2022 року, позовну заяву повернуто позивачеві.

5. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не були виконані вимоги суду першої інстанції, а саме: уточнена позовна заява не була подана, інші докази поважності причин пропуску строку також не були наведені.

6. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у наданій позивачем суду першої інстанції заяві про усунення недоліків, позивачем фактично було наведені ті ж самі причини пропуску ним строку оскарження розпорядження від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області», що і в позові. Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2022 року, посилаючись на порушення норм процесуального права, АТ КБ «ПриватБанк» звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 122 КАС України, у зв`язку із чим дійшли необґрунтованих висновків про наявність недоліків позовної заяви та їх неусунення позивачем. Скаржник вказує, що суди протиправно не звернули увагу на те, що АТ КБ «ПриватБанк» ознайомився з Розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 58-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» лише 22 липня 2021 року, коли отримав відзив у межах справи № 160/8554/21; у будь-який інший спосіб АТ КБ «ПриватБанк» не міг дізнатися про вказане Розпорядження.

9. Представником відповідача надіслано відзив на касаційну скаргу АТ КБ «ПриватБанк», в якому наголошується, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що позивачем пропущений строк звернення до суду, а наведені причини пропуску такого строку не є поважними; також відповідач наголошує, що об`єкт нерухомого майна за адресою: вул. Рогальова, 1, Особняк (узвіз Крутогірний, 1) у м. Дніпро з 23 вересня 2022 року вже належить на праві власності іншій особі - ТОВ «АЙ ТІ КОРП» відповідно до договору купівлі-продажу від 23 вересня 2022 року, просить з огляду на зазначене касаційну скаргу АТ КБ «ПриватБанк» залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційну скаргу подано до суду 7 липня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/26351/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу АТ КБ «ПриватБанк».

12. Ухвалою Верховного Суду від 7 вересня 2023 року справу № 160/26351/21 призначено до розгляду у судовому засіданні на 14 березня 2023 року. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

14. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

15. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

16. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2022 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.

18. Касаційна скарга АТ КБ «ПриватБанк» обґрунтована тим, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми процесуального права, а саме статті 122, 123 КАС України.

19. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

20. Відповідно до статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії; процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

21. Правові висновки щодо порядку застосування статті 118 КАС України викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 5 травня 2022 року у справі № 240/10663/20 та від 1 червня 2022 року у справі № 460/100/21.

22. Згідно з частинами першою-другою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

23. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини першої якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

24. Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

25. При цьому для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

26. Аналогічний правовий висновок щодо визначення поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду висловлений Верховним Судом у постановах від 22 січня 2020 року у справі №2540/2618/18, від 5 травня 2020 року у справі №826/6830/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 640/12324/19, від 11 серпня 2021 року у справі № 320/8317/20, від 16 вересня 2021 року у справах №120/3403/20-а, №560/5412/20 та № 240/10995/20, від 9 лютого 2022 року у справі № 460/8776/20 та від 18 січня 2023 року у справі № 160/6211/21.

27. Суди першої та апеляційної інстанцій, повертаючи позовну заяву позивачу, виходили з неповажності причин пропуску загального шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, визначеного частиною другою статті 122 КАС України.

28. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанції, виходячи з наступного.

29. Зокрема, в заяві про поновлення строку звернення до адміністративно суду позивач посилався на те, що в провадженні Дніпропетровського окружного адміністративного суду перебувала справа № 160/8554/21 за позовом АТ КБ «ПРИВАТБАНК» до Управління з питань охорони культурної спадщини про визнання протиправними дій Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради про накладення на АТ КБ «ПРИВАТБАНК» фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини у розмірі 17 000 грн. протиправними та скасування постанови про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини. 30. 22 липня 2021 року АТ КБ «ПРИВАТБАНК» отримав відзив Управління з питань охорони культурної спадщини на позов у справі № 160/8554/21, де у пункті 1 Додатків, зазначено Розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області».

31. Позивач також наголосив, що підтвердженням отримання відзиву на позов саме 22 липня 2021 року є вхідний штемпель АТ КБ «ПРИВАТБАНК» на супровідному листі відзиву, а також інформації з офіційного сайту Укрпошти за номером відправлення 4909401101465, де зазначено, що відправлення вручено: за довіреністю саме 22 липня 2021 року.

32. Отже, за твердженням позивача, він отримав та ознайомився з розпорядження (витягом) голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 158-р. «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» лише 22 липня 2021 року, а тому, відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України останнім днем звернення було 22 січня 2022 року включно.

33. З огляду на це, позивач вважав, що звернувшись до суду у грудні 2021 року, ним було дотримано шестимісячний строк, встановлений статтею 122 КАС України.

34. Проте, як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року відмовлено у задоволенні заяви про поновлення пропущеного строку на подання позовної заяви у зв`язку з тим, що позивач був обізнаний з розпорядженням Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» ще у травні 2021 року, а тому обґрунтування причин пропуску строку тим, що позивачу стало відомо про це розпорядження лише 22 липня 2021 року, суд першої інстанції визнав неповажними,

35. Зокрема, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив про неповажність причин пропуску строку звернення до суду у цій справі, оскільки про наявність оскаржуваного розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» позивач був обізнаний 31 травня 2021 року на підставі листа Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 31 травня 2021 року вих.№ 1005/0/161-21; ця обставина була встановлена рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року у справі № 160/9717/21, що набрало законної сили.

36. Оскільки позивач будь-яких інших причин пропуску строку звернення до суду не навів, то Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 грудня 2021 року позовну заяву АТ КБ «ПриватБанк» залишив без руху та запропонував позивачу усунути недоліки шляхом надання: уточненої позовної заяви, з урахуванням норм статті 245 КАС України; інших доказів поважності пропуску строку звернення до суду відповідно до статей 118 та 122 КАС України.

37. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, зазначені вимоги ухвали суду першої інстанції позивачем не були виконані, зокрема: уточнена позовна заява не була подана, інші докази поважності причин пропуску строку також не були надані.

38. Водночас, у наданій суду першої інстанції заяві про усунення недоліків, позивачем фактично було наведені ті ж самі причини пропуску ним строку оскарження розпорядження від 12 квітня 1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області», які суд першої інстанції вже визнав неповажними.

39. За таких обставин суд першої інстанції постановив ухвалу від 7 лютого 2022 року про повернення позовної заяви позивачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України.

40. Отже, зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій було достеменно встановлено, що про наявність оскаржуваного розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року № 158-р позивач дізнався 31 травня 2021 року на підставі листа Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 31 травня 2021 року вих.№ 1005/0/161-21, то кінцевим строком звернення до суду було 30 листопада 2021 року.

41. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що, звернувшись до суду 21 грудня 2021 року, позивач пропустив, установлений статтею 122 КАС України, шестимісячний строк звернення до суду.

42. У цій справі колегія суддів також враховує, що позиція Верховного Суду щодо застосування сформованого, головним чином, Європейським судом з прав людини одного із фундаментальних аспектів верховенства права - принципу правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata (принципу остаточності судового рішення, що набрало законної сили), сформована, зокрема, у постановах від 19 вересня 2018 року у справі № П/811/7/18, від 19 вересня 2018 року у справі № 617/1460/16-а, від 19 вересня 2018 року у справі № 389/2063/16-а(2-а/389/47/16) та від 19 вересня 2018 року у справі № 826/23/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 640/12324/19, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20 та від 18 січня 2023 року у справі № 160/6211/21.

43. Крім того, Суд зазначає, що строки в адміністративному судочинстві носять імперативний характер, але деякі з них не є абсолютними (строк звернення до адміністративного суду, строк на апеляційне чи касаційне оскарження тощо), оскільки у встановлених випадках можуть поновлюватися або продовжуватися судом за заявою учасника справи або за власною ініціативою. Пропуск встановленого строку в адміністративному судочинстві, якщо від його спливу залежить реалізація закріпленого за особою суб`єктивного процесуального права, є підставою для настання відповідних процесуальних наслідків, зокрема у вигляді фактичної втрати можливості здійснення такого процесуального права (за винятком регламентованих процесуальним законодавством випадків, коли такий строк може бути поновлений чи продовжений адміністративним судом, якщо він пропущений з поважних причин).

44. Отже, юридична природа строків (термінів) в адміністративному судочинстві полягає у тому, що вони є фундаментальною правовою категорією, оскільки визначають певні моменти, періоди, з настанням та закінченням яких пов`язані конкретні юридичні наслідки; мають вагоме практичне значення, що полягає у забезпеченні реалізації принципів правової визначеності та рівності учасників, їх дисциплінованості; виступають гарантією своєчасного судового захисту прав та інтересів осіб у публічно-правових спорах.

45. З огляду на вищезазначене, встановлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень у адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом встановленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії у часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень. Забезпечення дотримання принципу правової визначеності потребує чіткого виконання сторонами та іншими учасниками справи вимог щодо строків звернення до суду, а також строків на оскарження судових рішень, а від судів вимагається дотримуватися певних правил у процесі прийняття рішення про поновлення строку та оцінювати поважність причин пропуску строку, виходячи із критеріїв розумності, об`єктивності та непереборності обставин, що спричинили пропуск, значимості справи для сторін, наявності фундаментальної судової помилки.

46. Аналогічний правовий висновок, зокрема, міститься у постанові Верховного Суду від 18 січня 2023 року у справі № 160/6211/21.

47. Суд також вважає за необхідне у цій справі звернутися до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

48. Зокрема, у пункті 48 рішення ЄСПЛ у справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

49. У пункті 45 рішення ЄСПЛ у справі «Pеrez de Rada Cavanilles v. Spain» (заява № 28090/95) зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані.

50. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що ухвала суду першої інстанції, якою позов повернуто АТ КБ «ПриватБанк», та постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, правильно визначили, що позивачем пропущений шестимісячний строк звернення до суду, визначений статтею 122 КАС України, а причини пропуску цього строку є неповажними.

51. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

52. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. За таких обставин, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що позовна заява подана позивачем із пропуском встановленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду, а наведені позивачем причини пропуску такого строку не є вважати поважними, а тому Суд залишає касаційну скаргу позивача без задоволення, а судові рішення - без змін.

54. Оскільки колегія суддів залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, то відповідно до статті 139 КАС України питання про новий розподіл судових витрат не вирішується. Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Акціонерного товариства Комерційний банк «ПриватБанк» залишити без задоволення. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2022 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. Суддя-доповідач Я.О. Берназюк Судді Н.В. Коваленко Т.Г. Стрелець