Ухвала КАС ВС № 990/23/23

УХВАЛА 08 березня 2023 року м. Київ справа №990/23/23 адміністративне провадження № П/990/23/23 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним і нечинним Указу Президента України від 29 грудня 2017 року №452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах», визнання дій Президента України щодо утворення та ліквідації апеляційних судів указаним Указом такими, що порушують право позивача, у с т а н о в и в : ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 10 лютого 2023 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, у якому просить: - визнати Указ Президента України від 29 грудня 2017 року №452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах» незаконним і нечинним повністю з дня його прийняття; - визнати дії Президента України щодо утворення та ліквідації апеляційних судів указаним вище Указом такими, що порушують його право співзасновника (державотворця) Держави Україна та співзасновника інституту президенства шляхом обрання Президента України на діяльність Президента лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 лютого 2023 року для розгляду справи №990/23/23 (провадження №П/990/23/23) визначено колегію суддів: Кашпур О.В. (головуючий суддя, суддя-доповідач), Мацедонська В.Е., Шевцова Н.В., Радишевська О.Р., Уханенко С.А. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 17 лютого 2023 року позовну заяву залишено без руху та надано ОСОБА_1 десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом приведення тексту позовної заяви у відповідність до норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надання до Суду заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом із зазначенням підстав для поновлення строку та доказів поважності причин його пропуску, копій виправленої позовної заяви та доданих до неї документів відповідно до кількості учасників справи. Копію ухвали від 17 лютого 2023 року ОСОБА_1 вручено 22 лютого 2023 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення. 27 лютого 2023 року до Суду від ОСОБА_1 надійшла заява із позовною заявою, викладеною у новій редакції, в якій позивач просить: - визнати Указ Президента України від 29 грудня 2017 року №452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах» незаконним і нечинним повністю з дня його прийняття; - визнати дії Президента України щодо утворення та ліквідації апеляційних судів указаним вище Указом такими, що порушують його право співзасновника (державотворця) Держави Україна та співзасновника інституту президенства шляхом обрання Президента України на діяльність Президента лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; - стягнути на його користь із відповідача компенсацію за нанесену йому порушенням прав моральну шкоду грошовою сумою 100000 грн. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає про те, що відповідач не виконав вимоги Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 125 ч.2 Конституції України та підпункту 6 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції України, яким передбачались повноваження Президента щодо утворення, реорганізації' та ліквідації судів на підставі та у порядку, що визначені законом. Жодним законом не було передбачено повноважень відповідача щодо утворення, реорганізації та ліквідації судів на підставі його указів. Замість розробки законопроекту щодо утворення, реорганізації та ліквідації судів та внесення його до Верховної Ради України відповідач підписав Указ, в якому вибірково послався на деякі положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які не регламентували порядок утворення, реорганізації та ліквідації судів. Отже, відповідач порушив встановлений законом та Конституцією України порядок утворення, реорганізації та ліквідації судів, ухилившись від необхідності звертатися до Верховної Ради України із законопроектом. Позивач вбачає в цих діях узурпацію владних повноважень з боку відповідача що суперечить його інтересам, оскільки порушує право позивача мати законослухняного Президента. Наголошує, що є жертвою порушення права, тому що суди ліквідовані та утворені відповідачем не на підставі та у порядку, що визначені законом. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України. Особливості провадження у справах, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Президента України (пункти 1, 2 частини першої статті 266 КАС України). Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункту 53 рішення від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (пункт 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення). За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним». Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. За позицією ОСОБА_1 оскаржуваний Указ порушує його права, зокрема, на те, щоб мати суд який встановлений законом, тому що він має право на розгляд справ за його апеляційними скаргами судом встановленим законом. Якщо Полтавський апеляційний суд встановлений не законом а Указом, то такий суд не є законним і його рішення не є законними, а позивач вже має ці рішення по вказаним справам і його не влаштовує мати незаконні рішення. Позивач вказує на те, що і надалі має намір звертатися до апеляційних судів які ліквідовані та утворені цим Указом - тому він (як апелянт - учасник апеляційного провадження) був і надалі буде суб`єктом правовідносин у сфері здійснення правосуддя. Водночас, як убачається з Указу, він стосується конкретно визначених суб`єктів (ліквідованих і утворених судів), тобто є актом індивідуальної дії. ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»). За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних. Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування. Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин. Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржений Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - підпункту 6 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, частини третьої статті 19, частини другої статті 26, пункту 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів»; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (п. 1 Указу) й утворення (п. 2 Указу) конкретних судів; адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення відповідно судів, передбачених в Указі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів. Суд уважає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних судів, передбачених в оскарженому Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом. Доводи позивача щодо можливого впливу Указу на його права та інтереси не спростовують зазначеного висновку Верховного Суду, оскільки адресатами актів щодо створення або ліквідації організації (органу влади, підприємства, установи тощо), тобто особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов`язки, завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб`єкти (ці організації) незалежно від того, чи створення або ліквідація будь-якої організації потенційно може вплинути на невизначене коло суб`єктів. Суд уважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, ліквідовуваних або створюваних судів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті. Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року в справі №800/489/17, від 16 жовтня 2018 року в справі №9901/415/18. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. За таких обставин і з огляду на приписи пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, Суд відмовляє у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки заявлені ним позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Так, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі №9901/947/18, від 28 жовтня 2020 року у справі №9901/160/20, від 10 листопада 2022 року у справі №990/120/22. Отже, оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає. Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266 КАС України, Суд у х в а л и в : Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним і нечинним Указу Президента України від 29 грудня 2017 року №452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах», визнання дій Президента України щодо утворення та ліквідації апеляційних судів указаним Указом такими, що порушують право позивача. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати позивачеві. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після перегляду в апеляційному порядку, якщо її не скасовано, або після закінчення строку на апеляційне оскарження. Суддя: О.В. Кашпур