Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/349/22

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/349/22 Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г. Суддя-доповідач: Граб Л.С. 04 жовтня 2022 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Граб Л.С. суддів: Смілянця Е. С. Сторчака В. Ю. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної прокуратури, в якому просила: - визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо ненарахуваня та виплат ОСОБА_1 заробітної плати з 27 березня 2020 року по 25 серпня 2021 року у відповідності до вимог ст. 81 Закону України "Про прокуратуру"; - зобов`язати Житомирську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 за період з 27 березня 2020 року по 25 серпня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру", включаючи оплату часу відпусток та компенсацію за невикористані відпустки у 2020-2021 роках, матеріальні допомоги з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та усіх встановлених у цей період надбавок і премій та виплати різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою позивачем сумою виплати за вказаний період. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року позов задоволено: -визнано протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо ненарахуваня та виплат ОСОБА_2 заробітної плати з 27 березня 2020 року по 25 серпня 2021 року у відповідності до вимог ст. 81 Закону України "Про прокуратуру"; -зобов`язано Житомирську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 за період з 27 березня 2020 року по 25 серпня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру", включаючи оплату часу відпусток та компенсацію за невикористані відпустки у 2020-2021 роках, матеріальні допомоги з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та усіх встановлених у цей період надбавок і премій та виплати різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою позивачем сумою виплати за вказаний період. Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного. Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 з 07.12.1999 займала посаду прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області, а з 15.03.2021 до 25.08.2021-прокурора Коростенської окружної прокуратури. Наказом керівника Житомирської обласної прокуратури від 10.08.2021 року №405к позивач звільнена з посади прокурора Коростенської окружної прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури 25.08.2021 року. Згідно наявного у справі листа Житомирської обласної прокуратури від 20 грудня 2021 року, нарахування заробітної плати ОСОБА_1 здійснювалось відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а підстав для перерахування у відповідності до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" немає. Водночас повідомлено, що абзацом третім пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників регіональних, місцевих прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратуру (постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів і прокуратури". На зазначений період оплата праці працівників прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Вважаючи, що заробітна плата з 27 березня 2020 року по 25 серпня 2021 року повинна була нараховуватись у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру", яка є спеціальною нормою права у спірних відносинах/, позивач звернулася до суду з даним позовом. Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення. Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного. Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII). За приписами ч.ч.1,2 ст.81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. На підставі ч.3 ст.81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року-10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року-11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року-12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3. Таким чином, починаючи з 15.07.2015 відбулися поетапні зміни в оплаті праці працівників прокуратури, збільшувались відповідно розміри посадових окладів працівників прокуратури. В той же час, відповідно до положень ст.ст. 8, 13 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 №108/95-ВР (далі - Закон №108) умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом. Частиною 9 ст.81 Закону №1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що кореспондується із положеннями ст.ст. 89 і 90 вказаного Закону №1697-VII, відповідно, фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України; функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України; фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період. Згідно ч.1 та ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. У ч.1 ст.51 Бюджетного кодексу України закріплено, що керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах. Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (набрав чинності з 01.01.2015) внесені зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI Прикінцеві та перехідні положення якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII Перехідні положення Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Тобто, Бюджетним кодексом, як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури. Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури (далі - Постанова №505) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (пункти 6 Постанови №505). Підпунктом 1 п.13 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" (в редакції від 14.10.2014) доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Відповідні дії не були вчинені Кабінетом Міністрів України. При цьому, колегія суддів зазначає, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України "Про прокуратуру", що також узгоджується із постановами Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №640/3667/18 та від 07.05.2020 по справі №802/1179/16-а. Вищенаведені правові норми, станом на час виникнення спірних правовідносин неконституційними не визнавались. Разом з тим, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Зокрема, пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Поряд з цим, Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури. Згідно пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Проте пунктом 7 розділу ІІ цього ж Закону передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. За змістом абзацу пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІX оплата праці прокурорів на період до дня звільнення або переведення до створених прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників прокуратури. Наведені положення Закону №113-ІX неконституційними у встановленому законом порядку не визнавались. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1155 "Про умови оплати праці прокурорів" затверджено посадові оклади прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (далі - Постанова № 1155). Постановою № 1155 не вносилися зміни про збільшення посадових окладів до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури". При цьому, виплата заробітної плати згідно з Постановою № 1155 і статті 81 Закону № 1697-VII пов`язувалася якраз із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ). Верховний Суд у постанов від 28 липня 2022 року (справа №160/8181/21) зокрема вказав, що Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ нерозривно пов`язані з положеннями пункту 21 розділу І цього ж Закону, згідно з яким внесено цілу низку змін до Закону № 1697-VII, зокрема до статті 81 щодо розміру заробітної плати. Інтерпретувати і застосовувати приписи Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно із Законом № 113-ІХ, треба у системному зв`язку з Прикінцевими і перехідними положеннями останнього, адже якщо інакше, то буде вихолощено (втрачено) ту «композицію» реформування органів прокуратури, яку заклав законодавець, прийнявши цей Закон. Реформування органів прокуратури у спосіб, визначений Законом № 113-ІХ (Прикінцеві і перехідні положення), за задумом законодавця, має бути тимчасовим, «одноразовим» заходом для «кадрового перезавантаження» органів прокуратури. Це «перезавантаження» має відбуватися шляхом атестування чинних прокурорів України, результати якого, по суті, визначають їхню подальшу професійну діяльність на займаних посадах. Іншими словами, за наслідками атестації прокурора або звільняють з посади (якщо прокурор, за рішенням кадрової комісії, пройшов її неуспішно) або переводять на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а чи у відповідній обласній прокуратурі або окружній прокуратурі. Передбачені також наслідки відмови від проходження атестації - вони такі самі, як і у випадку неуспішного її проходження, а також випадки відсутності посад для переведення (але вони, як можна виснувати з тексту норм, можуть виникати після успішного проходження атестації). Отож атестація чинних прокурорів - згідно з приписами Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - стала наріжною для професійної діяльності прокурорів, точніше для її продовження, адже з її започаткуванням перебування на займаній досі посаді прокурора поставлено у залежність від її результатів. Одночасно з проходженням атестації (Законом № 113-ІХ) розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді і в якій прокуратурі він працював. Матеріали справи не містять відомостей про успішне проходження атестації позивачем. З огляду на вищевказане, колегія суддів зазначає, що розрахунок заробітку позивача потрібно проводити на основі того посадового окладу (з урахуванням коефіцієнту підвищення, якщо таке було у розрахунковому періоді), який остання отримувала будучи на займаній посаді, тобто середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурора новоствореної прокуратури. Варто також звернути увагу, що з набранням чинності постанови № 1155 не всім прокурорам України водночас збільшено посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону №113-ІХ). Цей процес був триваючим, тож вочевидь виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155). Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність обґрунтованих підстав для нарахування позивачу та виплати заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного ч.3 ст. 81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020. Вказане узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 27 жовтня 2020 року (справа №826/18228/16), від 14 вересня 2021 року (справа № 320/1874/19), від 26 травня 2022 року (справа №540/1268/21), від 26 травня 2022 року (№540/1268/21), від 14 липня 2022 року (справа №240/1984/21), від 28 липня 2022 року (справа №620/1338/21), 18 серпня 2022 року (справа №240/18457/20), Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги відповідача спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення. У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову. Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити повністю. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року скасувати. Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 , відмовити. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий Граб Л.С. Судді Смілянець Е. С. Сторчак В. Ю.