Постанова КАС ВС № 300/1593/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 23 серпня 2022 року м. Київ справа №300/1593/20 адміністративні провадження № К/9901/36038/21, № К/9901/37865/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Жука А.В., суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М., за участю: секретаря судового засідання - Грінкевич А.І., представника відповідачів - Гудкова Д.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Івано-Франківської обласної прокуратури, Керівника Івано-Франківської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито за касаційними скаргами Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року (у складі судді Остап`юка С.В.), та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року (в складі колегії: головуючого судді Ніколіна В.В., суддів: Качмара В.Я., Пліша М.А.), ВСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) у липні 2020 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Івано-Франківської обласної прокуратури, Керівника Івано-Франківської обласної прокуратури, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №69 від 02.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»; визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Івано-Франківської області №291к від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 18 травня 2020 року; поновити ОСОБА_1 на раніше займаній посаді з одночасним стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу та судових витрат.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що відповідачами допущено протиправне позбавлення позивача можливості належним чином пройти атестацію шляхом складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, оскільки після початку проходження тестування, на виділеній позивачу електронно-обчислювальній техніці систематично виникали технічні несправності та проходила послідовна, самостійна активація системою відповідей на питання без обрання позивачем відповіді, що супроводжувалось самовільними рухами курсора комп`ютерної миші, пропуском системою питань з переходом до наступних тестових завдань тощо; у результаті бездіяльності щодо фіксування звернення позивача до представника робочої групи та щодо усунення технічних несправностей, позивач був позбавлений можливості самостійно пройти усі тестові запитання, системою констатовано набрання позивачем 67 балів, що є недостатнім для проходження іспиту та в результаті чого позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26.05.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №69 від 02.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора». Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Івано-Франківської області №291к від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 18 травня 2020 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області з 18 травня 2020 року. Стягнуто з Івано-Франківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, з урахуванням податків й інших обов`язкових платежів, починаючи з 18 травня 2020 року до 26 травня 2021 року в сумі 271 019, 52 грн. Рішення в частині поновлення на роботі та стягнення з Івано-Франківської обласної прокуратури на користь позивача середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць 22 232 грн. допущено до негайного виконання. Стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора та за рахунок бюджетних асигнувань Івано-Франківської обласної прокуратури у рівних частинах витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000 грн. та сплачений судовий збір в розмірі 2 522,40 грн.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №69 від 02.04.2020 та наказ прокурора Івано-Франківської області №291к від 28.04.2020 про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки атестація та процедура звільнення позивача були проведені відповідачами з порушенням вимог законодавства, що регулюють спірні правовідносини, у зв`язку з чим ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді, з якої його було звільнено, з одночасним стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, вважав їх правильними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи.

5. Суди попередніх інстанцій зазначали, що безпосередньо під час складення іспиту позивач усно звертався до членів робочої групи із скаргами на неналежну роботу комп`ютерної техніки, що перешкоджає проходженню ним тестів; згідно з протоколом №8 засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020, комісією розглянуто заяви прокурорів щодо повторного складання тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та надання роздруківок, вирішено відповідно до пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку за результатами розгляду заяв та на підставі результатів тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювання повноважень прокурора та ухвалено рішення про неуспішне проходження ними атестації (додаток 1), та відповідно до пункту 7 розділу І Порядку під час складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, який відбувся 02.03.2020, членами комісії та членами робочої групи відповідним актам було зафіксовано технічний збій в роботі програмного забезпечення з незалежних від члена комісії та прокурора причин; у зв`язку з цим задоволено заяви та призначено дату іспиту на додатковий день (додаток 3).

6. Таким чином, як вказують суди попередніх інстанцій, заява позивача фактично була розглянута комісією після висновку кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації за результатом складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; разом з тим, ні Порядком №221, ні жодним іншим нормативно-правовим актом не передбачено складання відповідних актів, на які покликається кадрова комісія у своїх протоколах, як і затвердженої форми звернення для підтвердження технічних збоїв під час виконання іспиту та не встановлено порядку перевірки інформації, яка в них відображена.

7. Суди попередніх інстанцій вважали, що при прийнятті кадровою комісією оскаржуваного рішення та розгляді звернення позивача не вжито жодних заходів щодо перевірки обставин, викладених в заявах; при цьому, кадрова комісія проігнорувала ту обставину, що з приводу існування технічних збоїв в системі тестування крім позивача до комісії зверталися ще значна кількість прокурорів, що приймали участь у тестуванні; на переконання судів попередніх інстанцій, результат вирішення таких заяв впливав на рішення кадрової комісії, оскільки вказані в них обставини, у випадку їх підтвердження, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації були підставою для призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора.

8. Крім того, з посиланням на абзац 3 пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233, суди попередніх інстанцій вказували, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття, однак, спірне рішення кадрової комісії не містить ні мотивів, ні обставин, що слугували підставою для прийняття такого рішення; відсутність мотивів у такому рішенні є нормативно визначеною підставою для його оскарження і наступного скасування, а не наведення мотивів прийнятих рішень не дає змоги встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення.

9. Із наведеного, суди попередніх інстанцій зазначали, що у рішенні, прийнятому кадровою комісією за результатами атестації обов`язковою є наявність висновку про те, за яким саме критерієм прокурор не відповідає займаній посаді; посилання у оскарженому рішенні Першої кадрової комісії лише на кількість виставлених за результатами кваліфікаційного оцінювання балів не дають змоги встановити, за яким конкретно критерієм позивач не відповідає займаній посаді, жодним чином не дозволяє встановити дійсних підстав, з яких виходила кадрова комісія під час ухвалення такого рішення, і мотивів його прийняття; таким чином, зважаючи на те, що результати тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора перебували поза межами будь-якого контролю з боку суду, а позивач, будучи респондентом при тестуванні, за наслідками його проведення, не отримав будь-якої інформації щодо правильних та неправильних відповідей, окрім загальних балів, прийняття Першою кадровою комісією оскарженого рішення про неуспішне проходження позивачем атестацій, викладеним у поданій ним заяві, суперечить принципу верховенства права.

10. Суди попередніх інстанцій вказували, що обов`язок складення акту з метою оформлення та належного підтвердження дострокового завершення тестування покладено виключно на членів робочої групи та кадрової комісії; відповідно, прокурор, під час проходження атестації не повинен здійснювати контроль за належним оформленням його зауважень чи звернень під час тестування; відтак, зважаючи на обмежену в часі тривалість проходження тесту та неспростовану відповідачем бездіяльність членів кадрової комісії щодо фіксації неналежної роботи комп`ютерної техніки, що могло б спричинити дострокове завершення позивачем тестування, висновки кадрової комісії, викладені у протоколі засідання від 10.04.2020 про завершення прокурорами тестування без надання жодної оцінки обставинам, на які останні посилались у поданих заявах, суди вважали необґрунтованими; за таких обставин, матеріалами справи не підтверджено правильності підрахунку кількості балів під час іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, виходячи з яких кадровою комісією зроблено висновок про його нездатність здійснювати повноваження прокурора, а також не спростовано доводи позивача щодо бездіяльності робочої групи стосовно належного фіксування звернень позивача про збої в роботі техніки.

11. Окрім того, суди попередніх інстанцій зазначали, що посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення, створює для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.

12. Суди попередніх інстанцій також вказували, що Наказом Генерального прокурора України №233 від 08.08.2017 затверджено Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України; згідно п.п.1,-4 розділу 1 вказане Положення розроблено відповідно до статті 9 Закону України «Про прокуратуру», Указу Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з метою забезпечення належної організації роботи у Генеральній прокуратурі України з питань підготовки нормативно-правових актів та подання їх на державну реєстрацію; положення визначає порядок підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України, які підлягають державній реєстрації згідно з вимогами законодавства; підготовка та подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України здійснюється відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731, наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів», зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661; на державну реєстрацію подаються накази Генеральної прокуратури України, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування незалежно від строку їх дії та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з обмеженим доступом, а також видані в порядку експерименту.

13. Суди попередніх інстанцій звертали увагу, що згідно пункту 1 та пункту 2 Розділу V вказаного положення нормативно-правові акти Генеральної прокуратури України, які занесені до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не встановлено самими актами, але не раніше дня їх офіційного опублікування; нормативно-правові акти Генеральної прокуратури України направляються для виконання лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування в бюлетені «Офіційний вісник України»; документи, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення у встановленому порядку до відома виконавців; Порядок проходження прокурорами атестації, що затверджений Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 за №221 та Порядок роботи кадрових комісій відповідно Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 за №233 не зареєстровані в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів; отже, з урахуванням положень п. 1 розділу V вказаного Положення згадані вище Порядки №221 та №233 не набрали чинності; згідно Наказу Генерального прокурора №951 від 18.02.20 втратив чинність Наказ Генерального прокурора від 08.08.2017 № 233 «Про затвердження Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України», а отже з 18.02.2020 припинено реєстрацію нормативно-правових актів, при цьому зазначені вище Порядки №221 та №233 не були перезатверджені.

14. Вирішуючи питання щодо поновлення позивача на роботі, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що позивач підлягає поновленню на посаді, з якої його було звільнено, а саме: на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області з 18 травня 2020 року.

15. Щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди першої та апеляційної інстанцій вказували, що стягненню підлягає середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за 256 днів, починаючи з 18.05.2020 і по день прийняття даного рішення 26.05.2021 у розмірі 271 019, 52 гривень (230 х 1 058, 67); при цьому, суди зазначали, що стягнення слід провести з Івано-Франківської обласної прокуратури, оскільки в процесі реформування органів прокуратури фактично відбулась лише зміна назви з прокуратури Івано-Франківської області на Івано-Франківську обласну прокуратуру, залишивши при цьому усі реквізити органу; крім того, Івано-Франківська обласна прокуратура, як податковий агент згідно норм Податкового кодексу України та як страхувальник згідно Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування», зобов`язана виплатити позивачеві суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, утримавши із нього при виплаті податки та інші обов`язкові платежі.

16. Щодо розподілу судових витрат, суди попередніх інстанцій зазначали, що у справі встановлено, що витратами позивача, пов`язаними з розглядом справи є витрати на сплату судового збору в розмірі 2522,40 грн. та витрати на професійну правничу допомогу, що надавалася адвокатським об`єднанням «Градум» на підставі договору про надання правової допомоги; згідно з умовами договору про надання правової допомоги, позивач погодив з адвокатським об`єднанням «Градум», що вартість наданих йому послуг становить 10 000 грн.; вказана сума підлягає сплаті позивачем у разі ухвалення судом рішення про повне або часткове задоволення позову. З огляду на складність справи, її значення для позивача та обсяг наданих послуг, суди попередніх інстанцій, виходячи з критерію пропорційності вважали, що розмір заявлених витрат на правничу допомогу є обґрунтованим, у зв`язку з чим вірним є стягнення на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора та за рахунок бюджетних асигнувань Івано-Франківської обласної прокуратури у рівних частинах понесених позивачем витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10000 грн. та сплаченого судового збору в розмірі 2522,40 грн. Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень) на них

17. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій Івано-Франківська обласна прокуратура (касатор-1) та Офіс Генерального прокурора (касатор-2) звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами (№К/9901/36038/21 та № К/9901/37865/21 відповідно), в яких, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідачі просять скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду 26.05.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 й ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

18. Обґрунтовуючи касаційну скаргу касатор-1 посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ стосовно визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації; пункту 9, на підставі якого затверджено Порядок №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком; пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2, пункту 19 Закону №113 як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.

19. Обґрунтовуючи касаційну скаргу касатор-2 посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7, підпункту 22 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», пункту 6 розділу V Порядку №221.

20. В обґрунтування касаційних скарг касатори зазначають, що за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап) ОСОБА_1 набрав 67 балів, ці результати відображені у відповідній відомості, достовірність яких позивач підтвердив власним підписом, а у примітках до цієї відомості будь-які зауваження з боку позивача щодо процедури та порядку складання іспиту відсутні; таким чином, на переконання касаторів, рішення кадрової комісії прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією.

21. Касатори зазначають, що висновки судів попередніх інстанцій про незаконність рішення кадрової комісії, оскільки ні Порядком № 221, ні жодним іншим нормативно-правовим актом не передбачено складання відповідних актів, на якій покликається кадрова комісія у своїх протоколах, як і затвердженої форми звернення для підтвердження технічних збоїв під час виконання іспиту та не встановлено порядку перевірки інформації, яка в них відображена, є безпідставними, оскільки як вбачається із протоколу від 10.08.2020 № 8 засідання Першої кадрової комісії, ОСОБА_1 звернувся із зауваженнями вже після складання іспиту; протоколом засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 20.02.2020 № 1 було затверджено форму відповідного акту про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин; такий акт є двостороннім засобом фіксації виявлених недоліків під час проходження атестації; згідно з даними системи тестування та відомостей про його результати тестування з боку позивача було завершено, під час проведення тестування акт про дострокове завершення тестування не складався.

22. Касатори вважають, що у разі об`єктивної наявності поганого самопочуття під час тестування єдиною логічною, послідовною та такою, що сприймається є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в даному випадку не було; про такі обставини позивач міг зазначити також у відомості, в якій розписувався відразу після завершення тестування, засвідчуючи отриманий результат.

23. Касатори вказують, що висновки судів попередніх інстанцій, що комісією не перевірено аргументів, викладених у заявах позивача та не вжито жодних заходів щодо перевірки описаних ним обставин, є безпідставними, оскільки, як вбачається із протоколу Першої кадрової комісії від 10.08.2020 № 8 комісією розглянуто заяву позивача про повторне проходження тестування.

24. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про не відповідність оскаржуваного рішення кадрової комісії вимогам обґрунтованості, оскільки не містить а ні мотивів, а ні обставин, касатори зазначають, що обставиною, яка зумовила прийняття цього рішення є набрання позивачем 67 балів з 70, які є необхідними для допуску до наступного етапу атестації; враховуючи, що інших обставин для прийняття кадровою комісією негативного рішення бути не може, саме це є мотивом для прийняття такого рішення.

25. Щодо висновків судів попередніх інстанцій з приводу необхідності державної реєстрації наказів Генеральної прокуратури від 03.10.2019 № 221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» та від 17.10.2019 № 223 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» в Міністерстві юстиції України, касатори зазнають, що на виконання положень Закону № 113-ІХ зазначені накази були оприлюднені на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України, а норми статті 117 Конституції України та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМУ від 28.12.2992 № 731, не підлягають застосуванню у спірних правовідносинах.

26. Окрім іншого касатори зазначають, що чітко визначеним нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у даному випадку, є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором; не проходження відповідного етапу атестації є підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про її неуспішне проходження прокурором.

27. Офіс Генерального прокурора також зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно розраховано період вимушеного прогулу при розрахунку середнього заробітку, оскільки наказом Івано-Франківської обласної прокуратури від 28.04.2020 № 291к позивача було звільнено з 18 травня 2020 року; за цей день позивачу було нараховано та виплачено заробітку плату; таким чином датою початку виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача є 19 травня 2020 року.

28. До Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Івано-Франківської обласної прокуратури, в якому, позивач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

29. В судовому засіданні в суді касаційної інстанції представник відповідачів касаційні скарги підтримав в повному обсязі та просив їх задовольнити. ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

30. Касаційна скарга Івано-Франківської обласної прокуратури до Верховного Суду надійшла 01 жовтня 2021 року.

31. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.10.2021 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.

32. Ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі №300/1593/20 (№К/9901/36038/21).

33. Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду надійшла 20 жовтня 2021 року.

34. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 20.10.2021 визначено склад колегії суддів: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.

35. Ухвалою Верховного Суду від 09 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі №300/1593/20.

36. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2022 касаційні скарги Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора об`єднано в одне касаційне провадження а справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

37. Ухвалою Верховного Суду від 20.07.2022 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 23.08.2022 о 15 год. 30 хв. ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 14.05.2002 до 18.05.2020 проходив службу в органах прокуратури.

39. З 25 жовтня 2016 року до моменту звільнення позивач займав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області.

40. З метою переведення на посаду в Івано-Франківській обласній прокуратурі та виявляючи намір пройти атестацію, позивач подав до Генерального прокурора відповідну заяву. 41. 02 квітня 2020 року за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора позивач набрав 67 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, внаслідок чого першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора прийнято рішення №69 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.

42. У подальшому, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», пунктом 3 та підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», наказом прокурора Івано-Франківської області від 28.04.2020 за № 291к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18.05.2020 (підстава: рішення кадрової комісії №69 від 02.04.2020). IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

43. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

45. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

46. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).

47. Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

48. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

49. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

50. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

51. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.

52. Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

53. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

54. У тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

55. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

56. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

57. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

58. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

59. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

60. Відповідно до пункту 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

61. Зі змісту пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

62. На виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

63. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

64. Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

65. Відповідно до пункту 11 Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

66. Згідно з пунктом 7 Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

67. Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).

68. Згідно із частинами першою та другою статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» (зі змінами та доповненнями), чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

69. Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

70. Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

71. За сталою практикою Європейського суду з прав людини приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. п. 25 рішення Суду в справі «C. проти Бельгії» від 07.08.1996 (Reports 1996)).

72. Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. п. 61 рішення Суду в справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)).

73. Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру, адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. п. 29 рішення Суду в справі «Niemietz проти Німеччини» від 16.12.1992). Отже, обмеження, установлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. п. 47 рішення Суду в справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи № 55480/00 і № 59330/00, ECHR 2004) і пп. 22 - 25 рішення Суду в справі «Bigaeva проти Греції» від 28.05.2009 (справа №26713/05). Крім того, зазначалося, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пп. 43 - 48 рішення Суду в справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19.10.2010 (справа № 20999/04).

74. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті. Хоча саме національні органи влади здійснюють початкову оцінку необхідності втручання, остаточна оцінка щодо відповідності та достатності наведених підстав для втручання залишається предметом вивчення Суду на відповідність вимогам Конвенції (див., наприклад, рішення в справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» [ВП] (Chapman v. the United Kingdom) [GC], заява № 27238/95, пункт 90, ЄСПЛ 2001).

75. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг, які стали підставою для відкриття даних касаційних проваджень та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

76. На час ухвалення оскаржуваних судових рішень судова практика у справах з подібними правовідносинами не була в повній мірі унормованою та були відсутні висновки Верховного Суду щодо норм права, що регулюють спірні правовідносини.

77. Після розгляду судом апеляційної інстанції даної справи, Верховним Судом у постановах від 21.09.2021 у справах № 160/6204/20 та № 200/5038/20-а, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20 досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

78. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» вказівку на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку № 221 відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

79. Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

80. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20, від 21.10.2021 у справі № 440/2700/20, від 25.11.2021 у справі № 160/5745/20, від 21.12.2021 у справі № 420/9066/20, у яких Верховний Суд дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

81. Спір у цій справі виник у зв`язку із винесенням Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора рішення №69 від 02.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», яке, у свою чергу, стало підставою для винесення наказу прокурора Івано-Франківської області №291к від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 18 травня 2020 року.

82. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» ОСОБА_1 09 жовтня 2019 року подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. У цій заяві позивач підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком № 221, зокрема й щодо того, що в разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком № 221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», його буде звільнено з посади прокурора.

83. Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в обласній прокуратурі та проведення атестації.

84. Водночас за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап атестації) ОСОБА_1 набрав 67 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (70), і його не допущено до проходження наступного етапу атестації.

85. Ці результати відображені у відповідній відомості, в якій позивач поставив власний підпис, чим підтвердив їх достовірність. У примітках до цієї відомості будь-які зауваження з боку ОСОБА_1 щодо процедури та порядку складання іспиту відсутні.

86. Згідно з пунктами 4, 5 розділу ІІ Порядку № 221 прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів. Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

87. У зв`язку із цим Перша кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення від 02.04.2020 № 69 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

88. Суд першої інстанції зазначав, що у ході розгляду справи встановив, що позивач усно звертався до членів робочої групи із скаргами на неналежну роботу комп`ютерної техніки, що перешкоджає проходження ним тестів. Із зазначеним висновком погодився суд апеляційної інстанції.

89. Проте, Верховний Суд звертає увагу, що відсутність технічних збоїв комп`ютерної техніки підтверджується нескладанням відповідного Акта про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин, форму якого затверджено Протоколом №1 засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур на виконання п. 7 Розділу І Порядку від 03.10.2019 та п. 11 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора № 233 від 17.10.2019.

90. Лист ТОВ «Сайметрікс-Україна», який неодноразово згадується у матеріалах справи, дійсно засвідчує виникнення технічної несправності під час проведення тестування на загальні здібності (2 етап тестування) 02 березня 2020 року, однак не може братись до уваги при доказуванні в межах цієї справи, оскільки позивач проходив іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (1 етап атестації), за результатами чого набрав меншу кількість балів для допуску до наступного етапу атестації.

91. Матеріалами справи підтверджено, що після складення іспиту 04 березня 2020 року та 06 березня 2020 року, як зазначає позивач, ним на адресу Першої кадрової комісії направлялись заяви, в яких останній просив надати можливість повторно скласти іспит. Зокрема, у заяві від 04.03.2020 позивач заявляв незгоду із отриманими балами, а в заяві від 06.03.2020 позивач посилався на систематичні технічні неполадки комп`ютерної техніки та погане самопочуття на момент складання іспиту.

92. Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

93. Відповідно до пункту 2 розділу V Порядку № 221 у разі виникнення у прокурора зауважень чи скарг на процедуру проведення атестації він може звернутися до голови або секретаря комісії.

94. Згідно з установленими у цій справі обставинами, тестування позивачем було завершено, під час проведення тестування акти про дострокове завершення тестування з незалежних від члена комісії та прокурора причин не складалися. ОСОБА_1 під час проведення тестування жодних заяв до комісії не подавав і фактично використав своє право на проходження відповідного етапу атестації та завершив тестування.

95. Твердження позивача про те, що під час проходження ним тестування відбувалися технічні збої комп`ютерної техніки, є безпідставними, оскільки не підтверджені належними доказами, а звернення з відповідними заявами до Кадрової комісії після проходження атестації, фактично свідчить про намагання позивача спростувати отриманий негативний результат.

96. Подібна за змістом правова позиція висловлена Верховним судом у постанові від 29 червня 2022 року у справі №240/8017/20

97. Твердження судів попередніх інстанцій, що результат вирішення таких заяв впливав на рішення кадрової комісії, є необґрунтованими, оскільки, першочергово, відсутні належні та допустимі докази того, що справді під час проходження ОСОБА_1 тестування мали місце технічні збої.

98. Верховний Суд наголошує, що у разі об`єктивної наявності поганого самопочуття та/або технічних проблем під час тестування, єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, і просить з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в цьому разі, як свідчать обставини справи, не було.

99. Подібний висновок висловлений Верховним Судом, зокрема у постановах від 26 травня 2022 року у справі № 160/6479/20 та № 300/1157/20, від 25 листопада 2021 року у справі № 160/5745/20, від 20 жовтня 2021 року у справі №440/2700/20.

100. Щодо висновків судів попередніх інстанцій що ні Порядком № 221, ні жодним іншим нормативно-правовим актом не передбачено складання відповідних актів технічних збоїв під час виконання іспиту, колегія суддів зазначає наступне.

101. Протоколом № 1 Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур затверджено, зокрема, форму Акту про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин.

102. Як вже зазначалось, відповідно до п. 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

103. Слід зазначити, що акт про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора підстав є двостороннім засобом фіксації виявлених недоліків під час проходження тестування, а питання щодо переривання відповідного іспиту в тому числі і з технічних причин, має бути встановлено комісією та зафіксовано саме під час проведення відповідного іспиту.

104. Суди попередніх інстанцій у оскаржуваних рішеннях обґрунтовано зауважили, що ні Правилами складання іспитів, ні Порядком № 221 не передбачено складання відповідних актів технічних збоїв під час виконання іспиту, на які посилався відповідач у своєму протоколі від 10 квітня 2020 року № 8, не визначено їх форму та не встановлено порядку перевірки інформації, яка в них відображена.

105. Проте, незважаючи на це, у разі незгоди з порядком проведення тестування, виявленням збою у роботі комп`ютерної техніки чи будь-якої іншої несправності під час складання іспиту, позивач мав право (можливість) це зафіксувати у письмовому вигляді, зробити примітки чи зауваження уповноваженим особам, чого ним не було зроблено.

106. Подібна за змістом позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 05 травня 2022 року у справі № 280/6558/20.

107. Щодо вимог вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії, Верховний Суд зазначає наступне.

108. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрав 67 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (70), у зв`язку із чим його не допущено до проходження наступних етапів атестації.

109. Пунктом 12 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора. Першим етапом атестації є складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

110. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ Порядку № 221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

111. Аналогічні положення щодо обов`язку прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором, який не набрав прохідний бал, містяться у пункті 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

112. Отже, в даному випадку рішення кадрової комісії про успішне чи неуспішне проходження атестації залежить тільки від кількості набраних балів.

113. Будь-яких інших обґрунтувань чи наведення мотивів, враховуючи специфіку складення іспиту у формі анонімного тестування, таке рішення не потребує.

114. Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30 червня 2022 року у справі №540/99/21.

115. Окрім того, відповідно до п. 3 Розділу ІІ Порядку № 221 тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.

116. При цьому, прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації (п. 5 Розділу ІІ Порядку № 221).

117. Таким чином, склад комісії, яка ухвалює рішення за результатом проходження прокурором іспиту у формі анонімного тестування, враховуючи його автоматизовану процедуру, не впливає на результат такого тестування, оскільки при ухваленні рішення за наслідками тестування відсутній розсуд кадрової комісії щодо визначення результатів іспиту, а мотивом, з якого виходить комісія при його ухваленні - є зафіксована у відповідній відомості кількість набраних прокурором балів.

118. У зв`язку із цим Перша кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пунктів 6, 8 розділу І, пунктів 4, 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення від 02.04.2020 № 69 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації і не допущення його до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички.

119. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора 67 балів, що є менше, встановленого пунктом 4 розділу II Порядку № 221, прохідного балу для успішного складання іспиту, є обґрунтованим, мотивованим, а тому підстави для його скасування були відсутні.

120. Щодо правомірності оскаржуваного наказу про звільнення позивача, Верховний Суд зазначає наступне.

121. В контексті правовідносин, що склались у даній справі слід звернути увагу, що звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у даному випадку є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.

122. Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

123. Конституційний Суд України у Рішенні від 08.07.2003 № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно із цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».

124. Тобто запровадження Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які мали намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо до позивача.

125. Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають вчинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю. Відповідно, набрання позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час першого етапу атестації 67 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, є безумовною підставою згідно з пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» і пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 для його недопуску до наступних етапів атестації та прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Прийняти інше, крім указаного, рішення не було правових підстав.

126. Як вже зазначалось, згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

127. Водночас відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

128. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 31 травня 2022 року у справі №280/3615/20.

129. Відтак, за наявності відповідного рішення кадрової комісії №69 від 02.04.2020 про неуспішне проходження позивачем атестації, Прокуратурою Івано-Франківської області на підставі вказаної норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» видано наказ №291к від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

130. Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

131. А відтак, Верховний Суд дійшов висновку, що правові підстави для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення кадрової комісії, наказу про звільнення та визнання звільнення з посади позивача незаконними були відсутні.

132. Щодо висновків судів попередніх інстанцій стосовно не набрання чинності Порядків № 221 та № 233, оскільки не відбулась їхня державна реєстрація, Верховний Суд зазначає наступне.

133. Згідно з п.п. 9, 11 розділу II Закону №113-IX атестація прокурорів здійснюється кадровими комісіями згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

134. Окрім того, пп. 8 п. 22 розділу II цього Закону визначено, що перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій визначаються наказами Генерального прокурора.

135. Відтак, Генеральним прокурором на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом, видано накази від 03.10.2019 № 221 Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17.12.2019 № 336, від 04.02.2020 № 65, від 19.02.2020 № 102) та від 17.10.2019 № 233 Про затвердження порядку роботи кадрових комісій (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора (виконувача обов`язків Генерального прокурора) від 17.12.2019 № 337, від 04.02.2020 № 65, від 13.03.2020 № 145).

136. Зазначені накази було оприлюднено державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України та з цієї дати вони набрали чинності, що передбачено у самих наказах. Додатково інформацію про затвердження і оприлюднення цих наказів розміщено на офіційному веб - сайті Генеральної прокуратури України у розділі "Новини і публікації".

137. Відповідно до пп. 5 п. 21 розділу І Закону № 113-ІХ внесено зміни до статті 9 Закону України «Про прокуратуру», нормами якої встановлювалася обов`язковість державної реєстрації Міністерством юстиції України наказів Генерального прокурора нормативно-правового змісту та відповідні норми виключено.

138. Згідно з Указом Президента України від 03.10.1992 №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади» державній реєстрації підлягають акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю.

139. Оскільки органи прокуратури не належать до суб`єктів, визначених зазначеними вище нормативно-правовими актами, накази Генеральної прокуратури України, у тому числі нормативно-правового змісту, державній реєстрації не підлягають.

140. Отже, накази Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації», від 17.10.2019 № 233 «Про затвердження порядку роботи кадрових комісій» на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України не подавалися. А тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо необхідності реєстрації зазначених наказів.

141. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення кадрової комісії та оскаржуваний наказ про звільнення позивача із займаної посади прокурора та з органів прокуратури видані на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

142. А відтак суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №69 від 02.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» та наказу прокурора Івано-Франківської області №291к від 28.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 18 травня 2020 року, а й відповідно поновлення позивача на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

143. Відповідно до частин 2-3 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

144. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина 5 статті 242 КАС України).

145. Позивач у відзиві на касаційну скаргу Івано-Франківської прокуратури в контексті викладених у запереченнях доводів, окрім іншого, вказує на необхідність врахування при розгляді даної справи висновків, висловлених Верховним Судом у постановах від 03.06.2021 у справі № 640/9398/20, від 24.06.2021 у справі № 280/5009/20, від 27.04.2021 у справі № 640/419/20 тощо.

146. При вирішенні питання подібності правовідносин у судових справах, колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 конкретизувала, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими (п. 39).

147. Водночас, колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи (п. 47 постанови Верховного Суду від 29 червня 2022 року у справі № 640/18748/19).

148. Проаналізувавши правові позиції Верховного Суду щодо застосування норм права у наведених позивачем у відзиві на касаційну скаргу справах, у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та правовим регулюванням спірних правовідносин у цій справі на предмет їх подібності, колегія суддів зазначає, що правові висновки, викладені у вказаних позивачем постановах Верховного Суду, які скаржник у площині спірних правовідносин цієї справи подає як прецедентні, не можна визнавати такими, позаяк правові позиції у вищеописаних справах Верховний Суд формував у контексті правовідносин та фактичних обставин справи, які за своїм змістом, обсягом та юридичною природою не є в повній мірі подібними до тих, які виникли у цій справі, а тому не можуть слугувати релевантними до застосування у даній справі.

149. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

150. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи касаційних скарг, які стали підставою для відкриття даних касаційних проваджень, Верховний Суд дійшов висновків, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову, а відтак касаційні скарги Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора підлягають задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням нового судового рішення - про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

151. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються. Керуючись ст. 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Івано-Франківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора задовольнити.

2. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року скасувати.

3. Прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується. В повному обсязі судове рішення складене 31 серпня 2022 року. ........................... ........................... ........................... А.В. Жук Ж.М. Мельник-Томенко В.М. Соколов , Судді Верховного Суду