Постанова КАС ВС № 665/1770/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 серпня 2022 року м. Київ справа № 665/1770/17 касаційне провадження № К/9901/7636/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Гончарової І.А., суддів - Пасічник С.С., Ханової Р.Ф., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства «Колос» Чаплинської районної ради Херсонської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2019 (суддя-доповідач Турецька І.О., судді - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) у справі № 665/1770/17 за позовом Комунального підприємства «Колос» Чаплинської районної ради Херсонської області до Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області про скасування рішення, В С Т А Н О В И В: Комунальне підприємство «Колос» Чаплинської районної ради Херсонської області (далі - КП "Колос") звернулось до суду першої інстанції з позовом до Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області, в якому просило визнати незаконним та скасувати рішення №136 від 09.06.2017 «Про внесення змін та доповнень до рішення ІІ сесії VIII скликання від 27.01.2017 №63 «Про внесення змін та доповнень до рішення VIII сесії VII скликання від 17.06.2016 №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради». В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, прийнятим органом місцевого самоврядування всупереч конституційному принципу «стабільності суспільних відносин», а також з порушенням встановленої законодавством процедури. Позивач стверджував про протиправне позбавлення комунального підприємства, засновником якого є Чаплинська районна рада Херсонської області, пільг щодо сплати земельного податку, адже органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Рішенням Чаплинського районного суду Херсонської області від 19.06.2018 позов КП «Колос» задоволено. Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що орган місцевого самоврядування, приймаючи оскаржуване рішення, не дотримався процедури, встановленої частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки діяв поза межами наданих йому повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, без урахування усіх обставин, що мають значення для справи. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2019 рішення Чаплинського районного суду Херсонської області від 19.06.2018 скасовано. Ухвалено у справі нове рішення, яким у задоволенні позову КП «Колос» до Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області про скасування рішення відмовлено. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що орган місцевого самоврядування при прийнятті оскаржуваного рішення діяв законно та у межах наданих повноважень. Судом апеляційної інстанції враховано те, що, вносячи зміни до Податкового кодексу України, законодавцем було визначено, що у 2017-2018 роках до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України і Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, КП «Колос» звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просило його скасувати та залишити в силі рішення Чаплинського районного суду Херсонської області від 19.06.2018. Позивач зазначив, що оспорюване рішення є регуляторним актом за визначенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», отже вимоги Закону поширюються на його прийняття. Верховний Суд ухвалою від 28.03.2019 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою КП «Колос» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2019 у справі №665/1770/17. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказав на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції. Зазначив, що оскаржуване рішення Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області не належить до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Просив залишити без задоволення касаційну скаргу КП «Колос». Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне. Суди попередніх інстанцій встановили, що КП «Колос» на праві постійного користування використовує земельні ділянки (ріллю), що розташовані в межах адміністративної території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області. 17.06.2016 на VIII сесії VII скликання селищною радою прийнято рішення №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області». Пунктом 4 Додатку до рішення №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області» визначено перелік фізичних та юридичних осіб, які звільненні від сплати земельного податку на адміністративній території селищної ради. 27.01.2017 на II сесії VIII скликання селищною радою прийнято рішення №63 «Про внесення змін та доповнень до рішення №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області», в якому в пункті 4.8 зазначено про внесення змін до Додатку до рішення №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області». Відповідно до вказаних змін КП «Колос» включений у перелік пільговиків щодо звільнення від сплати земельного податку. 09.06.2017 на V сесії III скликання селищною радою на виконання Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні», прийнято рішення №136, яким внесено зміни та доповнення до рішень №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області» та №63 «Про внесення змін та доповнень до рішення №101 «Про встановлення плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області» шляхом виключення з переліку пільговиків на оплату земельного податку комунальних підприємств, засновником яких є Чаплинська районна рада Херсонської області, зокрема і КП «Колос». Внаслідок прийняття такого рішення КП «Колос» з 01.07.2017 позбавлялося пільг щодо плати за землю на території Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району Херсонської області. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з наступного. Як вже зазначалося, ключовий мотив позивача, покладений в основу підстав цього позову, зводився до того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому під час його прийняття відповідач був зобов`язаний дотриматися регуляторної процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема оприлюднити проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації. На цьому скаржник наполягає й у своїй касаційній скарзі, у зв`язку із чим вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про дотримання відповідачем процедури прийняття спірного рішення. Відповідно до положень статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За правилами статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Згідно з пунктом 24 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України. Відповідно до пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів. Статтею 10 Податкового кодексу України визначено перелік місцевих податків і зборів. Зокрема, до місцевих податків належить плата за землю. Підпункт 14.1.147 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України встановлює, що плата за землю - обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності. Пунктом 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році» установлено, що в 2017 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів, які прийняті на виконання цього Закону, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» від 21.12.2016 №1797-VIII установлено, що у 2017 році в частині плати за землю вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються на рішення органів місцевого самоврядування, які прийняті на виконання цього Закону. Підпункт 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України визначає, що податкове законодавство України ґрунтується, крім інших, на принципі стабільності. Стабільність означає, що зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року. Пункт 4.5 статті 4 Податкового кодексу України забороняє при встановленні або розширенні існуючих податкових пільг застосовувати їх раніше, ніж з наступного бюджетного року. Згідно з підпунктом 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України орган місцевого самоврядування зобов`язаний офіційно оприлюднювати рішення про встановлення місцевих податків та зборів до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період) та зазначає, що в іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. Підпункт 12.4.3 пункту 12.4 статті 12 Податкового кодексу України унормовує повноваження місцевих рад та встановлює, що до початку наступного бюджетного періоду прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів, зміну розміру їх ставок, об`єкта оподаткування, порядку справляння чи надання податкових пільг, яке тягне за собою зміну податкових зобов`язань платників податків, набирає чинності з початку бюджетного періоду. Відповідно до пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті. З огляду на викладене вище правове регулювання, колегія суддів доходить висновку, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку. Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим цей Закон не поширює свою дію на такі рішення загалом та, зокрема, у 2017, 2018 роках. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 10.12.2021 у справі №0940/2301/18. Отже, наведені норми законодавства свідчать про правомірність висновків суду апеляційної інстанції, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів не є регуляторним актом і на таке рішення не поширюються положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Водночас, стосовно порядку оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування, якими встановлюються податки і збори, колегія суддів Верховного Суду у справі № 0940/2301/18 дійшла таких висновків: «на відносини, пов`язані з порядком і способом офіційного оприлюднення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема з питань оподаткування місцевими податками та зборами, можливо поширити дію частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якою встановлено обов`язковість опублікування нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування на офіційному веб-сайті (у разі наявності такого інформаційного ресурсу)». Відповідно до частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Наведене зумовлює висновок, що законодавець пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій зосередили увагу на тому, чи поширюють Закон України від 21.12.2016 №1797-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» та Закон України від 20.12.2016 № 1791-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році» дію на рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів у спірних періодах. Поряд із тим, суди першої та апеляційної інстанцій не досліджували, в який саме спосіб було оприлюднене спірне рішення, та чи було воно оприлюднене взагалі. А відтак, судами попередніх інстанцій не вжито дій з метою оцінки доводів позивача про недотримання відповідачем законодавства під час ухвалення спірного рішення. За відсутності надання судами першої та апеляційної інстанцій оцінки щодо того, в який саме спосіб було оприлюднено спірне рішення, та чи було воно оприлюднене взагалі, та відсутності у суду касаційної інстанції повноважень щодо переоцінки відповідних доказів у справі, суд позбавлений можливості сформувати висновки щодо законності та обґрунтованості рішень судів першої та апеляційної інстанцій та того, чи правильно вирішений спір у справі. Крім того, касаційний суд звертає увагу, що Верховним Судом у постанові від 15.05.2019 (справа № 825/1496/17) викладена правова позиція щодо застосування принципу стабільності, співвідношення приватних і публічних інтересів, висновки стосовно порядку оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків чи зборів або внесення змін до них. Зокрема, зазначено, що згідно з загальноприйнятою у правозастосуванні юридичною кваліфікацією змін до податкового законодавства Закон, який вносить зміни всупереч підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України вважається чинним, оскільки не суперечить Конституції, як і іншим нормативно-правовим актам, аналогічно щодо місцевих податків і зборів, право на встановлення яких законодавчо передано органам місцевого самоврядування. Зазначене питання також потребує оцінці та висновків, які будуть залежати від встановлених фактичних обставин щодо оприлюднення спірних рішень. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанцій, тому, з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні), відсутня можливість перевірити правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в цій частині. Принцип всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів судом при розгляді адміністративної справи закріплений частиною першою статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частина друга статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України). Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими та електронними доказами; висновками експертів, показаннями свідків. Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати з власної ініціативи (частина третя статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України). Критерії оцінки правомірності судових рішень визначаються статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Узагальнюючи наведене, колегія суддів зазначає, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати такими, що відповідають вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Згідно із частиною четвертою зазначеної статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Колегія суддів вважає, що порушення норм процесуального та матеріального права, допущені судами першої та апеляційної інстанцій, відтак справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи, з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи. Керуючись статтями 345, 349, 353, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Комунального підприємства «Колос» Чаплинської районної ради Херсонської області задовольнити частково. Рішення Чаплинського районного суду Херсонської області від 19.06.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2019 скасувати. Справу № 665/1770/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Судді І. А. Гончарова С. С. Пасічник Р. Ф. Ханова