Постанова 4855 № 580/1042/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/1042/22 Суддя (судді) першої інстанції: Гайдаш В.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 червня 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Кучми А.Ю., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу, ВСТАНОВИВ ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області». Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України. Роз`яснено позивачу, що розгляд даного позову віднесено до юрисдикції місцевого загального суду у порядку цивільного судочинства. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, а також неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, просить скасувати вказане судове рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апелянт зазначає, що предметом спору є перевірка законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання його владних управлінських функцій. При цьому, судовий розгляд цього спору позивач ініціював з метою захисту своїх прав у сфері публічно-правових відносин, а не у зв`язку з потребою відстоювання своїх майнових чи інших приватних прав у відносинах з третьою особою чи відповідачем. Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного. Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуваний наказ є індивідуальним актом, а не нормативно-правовим. Суд зазначив, що оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин зі створення та визначення меж пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана. 1811р.», то наказ про затвердження відповідних меж і режимів використання не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом. Разом з цим, суд першої інстанції дійшов висновку, що предмет спору пов`язаний безпосередньо з цивільними майновими правовідносинами, а тому для захисту порушених позивач має звернутись до загального суду у порядку ЦПК України. Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду попередньої інстанції з огляду на наступне. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; - індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт індивідуальної дії - індивідуалізовані (індивідуально-конкретні) приписи, що є результатом застосування юридичних норм; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт індивідуальної дії адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт індивідуальної дії - конкретну життєву ситуацію; на відміну від акта індивідуальної дії нормативно-правовий акт не вичерпує дію фактами його застосування (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2021 року у справі №9901/104/20). Звертаючись до фактів цієї справи, спірні правовідносини у ній виникли стосовно визнання протиправним та скасування наказу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області». Відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III). У статті 1 Закону № 1805-III визначено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Відповідно до частини статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Згідно зі статтею 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Статтею 6 Закону № 1805-III встановлено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони; встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони. Згідно з підпунктом 6 пункту 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28.03.2017 № 136 (зі змінами) Управління забезпечує в межах в своїх повноважень визначення меж територій пам`яток культурної спадщини місцевого значення та затвердження їх зон охорони, встановлення режиму використання пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх територій, зон охорони. Тобто фактично спірні правовідносини пов`язані з діяльністю суб`єкта владних повноважень щодо охорони пам`ятки культурної спадщини. Наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням межі та режими використання зон охорони пам`ятки «Могила Цадика Нахмана. 1811р.» орган охорони культурної спадщини здійснив нормативне регулювання відносин у сфері охорони пам`ятки культурної спадщини місцевого значення, а тому колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, що узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 20 травня 2022 року у справі №160/9717/21. Відповідно до частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Частиною 1 статті 4 передбачено, що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Згідно з частиною 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів приймає доводи апелянта про те, що предметом даного спору є перевірка законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання його владних управлінських функцій, а тому, враховуючи, що підставами скасування оскаржуваного рішення позивач у позовній заяві визначає порушення процедури його прийняття, колегія суддів приходить до висновку, що даний спір віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Посилання суду першої інстанції на правові позиції Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду є помилковими, оскільки правовідносини у даних справах не є подібними. Таким чином, висновки суду першої інстанції про непоширення юрисдикції адміністративного суду на даний спір є помилковими, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Згідно з частиною 3 статті 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції. Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. Керуючись статтями 312, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Постанова складена в повному обсязі 13 червня 2022 р. Головуючий суддя І.О.Лічевецький Суддя А.Ю.Кучма Суддя В.П.Мельничук