Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/4460/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/4460/21 Суддя (судді) першої інстанції: Лобан Д.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 07 червня 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого суддіЧерпіцької Л.Т., суддівПилипенко О.Є., Собківа Я.М., за участі секретаря Висоцького А.М. представника відповідача Кального О.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від "21" липня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення , ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним і нечинним рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами». Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначав про протиправність рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33, оскільки воно порушує його права, як споживача послуг з вивезення побутових відходів у межах смт Варва Чернігівської області. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року в задоволенні позову відмовлено. Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції зазначив, що рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» прийняте з порушенням норм чинного законодавства, оскільки при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач не здійснив планування з підготовки проекту регуляторного акту та підготовки аналізу регуляторного впливу проектів регуляторного акта, як це зазначено в статтях 32 та 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, в порушення ч. 5 ст. 12, ч. 1 ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оскаржуване рішення не оприлюднене. Проте, оскільки оспорюване рішення не опубліковане в засобах масової інформації, в порядку, визначеному законодавством, є нечинним, то останнє не породжує прав та обов`язків для сторін, а тому заявлений позов є необґрунтованим. Позивач, не погоджуючись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник посилається на те, що суд першої інстанції в порушення п. 1 ч. 4 ст. 257, ч. 8 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішив справу в порядку спрощеного позовного провадження замість розгляду справи за правилами загального позовного провадження. Крім того, скаржник вказує про безпідставні висновки суду про те, що оскаржуване рішення не породжує прав та обов`язків для позивача, оскільки таке рішення з травня 2020 року застосовується до нього як спожива послуг з вивезення твердих побутових відходів. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залучити до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, Державну регуляторну службу України, скасувати рішення суду першої інстанції та ухвали нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. У відзиві відповідач зазначає, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки згідно з листом Державної регуляторної служби України від 22.06.2020 № 3919/0/20 рішення від 26 травня 2020 року № 33 не містить норм регуляторного характеру. Також вказав, що висновки суду першої інстанції про не оприлюднення оскаржуваного рішення є необґрунтованими, з тих підстав, що рішення опубліковано у Варвинській районній газеті «Слово Варвинщини» № 24 від 11.06.2020. Що стосується клопотання про залучення до участі у справі, в якості третьої особи без самостійних вимог, Державну регуляторну службу України, то колегія суддів у судовому засіданні (протокольною ухвалою) відмовила у залученні третьої особи, оскільки до спірних правовідносин у цій справі положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не застосовується. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке. Як вбачається з матеріалів справи, 26 травня 2020 року виконавчий комітет Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області прийняв рішення № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами». Вважаючи, що вказане рішення прийнято в порушення вимог чинного законодавства України, позивач звернувся до суду з даним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає наступне. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1160-IV). Колегія суддів не погоджується із наведеними висновками суду, оскільки ці висновки ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права. Так статтею 3 Закону № 1160-IV передбачено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги. Рішенням виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», зокрема, затверджені норми надання послуг з вивезення побутових відходів в смт Варва. Колегія суддів вважає, що норми надання послуг з вивезення побутових відходів безпосередньо пов`язані з розрахунком ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги. Враховуючи викладене, рішення органу місцевого самоврядування про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів в смт Варва не є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160-IV. Колегія суддів зауважує, що тарифи на житлово-комунальні послуги в Україні формуються та встановлюються на підставі вимог чинного законодавства та нормативно-правової бази. Згідно з пунктом 3 частини 3 статті 4 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 09 листопада 2017 року №2189-VIІІ (далі - Закон № 2189-VIІІ у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень органів місцевого самоврядування належить встановлення одиниці виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку визначено статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Згідно з пунктами 16, 22 статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів; визначення одиниці виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами. Відповідно до статті 5 Закон № 2189-VIІІ послуги з поводження з побутовими відходами є комунальними послугами, які, у свою чергу, належать до житлово-комунальних послуг. Відповідно до пункту «п» частини першої статті 18 Закону України «Про відходи» до повноважень Кабінету Міністрів України належить затвердження вимог до систем поводження з відходами. Правила надання послуг з поводження з побутовими відходами затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 р. № 1070. На підставі наведеного, колегія суддів констатує, що суд першої інстанції допустив порушення норм матеріального права, яке виявилось у застосуванні закону, який не підлягає застосуванню, а саме: Закону № 1160-IV, та не застосуванні нормативно-правових актів, які регулюють спірні правовідносини, тому суд склав помилковий висновок, що оскаржуване рішення відповідача за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом № 1160-IV. За схожих обставин Верховний Суд виклав аналогічну правову позицію у постанові від 21.01.2021 у справі № 2540/2950/18. Тож, безпідставними є доводи позивача про те, що оскаржуваним рішенням порушені його права, передбачені ст. 6 Закону № 1160-IV, стосовно подання зауважень та пропозицій щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю. Щодо подання позивачем до апеляційної скарги копії листа Державної регуляторної служби України № О-197/246 від 24.09.2021, яким роз`яснено, що оскаржуване рішення містить норми регуляторного характеру, колегія суддів зазначає, що Лист Державної регуляторної служби України має роз`яснювальний характер на звернення позивача і не є нормативно-правовим актом. Також додані до заяви від 15.02.2022 позивача листи Варвинської селищної ради від 04.01.2022 № 02-25/14, від 18.01.2022 № 02-25/162 та копія рішення Варвинської селищної ради від 13.01.2022 № 4 «Про внесення змін до Плану діяльності виконавчого комітету Варвинської селищної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік», колегія суддів не приймає до уваги, оскільки вони не стосуються предмету спору. Щодо доводів позивача про те, що затверджені оскаржуваним рішенням норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів для населення, розроблені без урахування норм підприємств, установ, організації в смт Варва, що впливає на вартість таких послуг і суперечить Правилам надання послуг з поводження з побутовими відходами, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 р. № 1070, колегія суддів зазначає, що норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у смт Варва, розроблені ТОВ «ЕКОІНТЕХНО» на підставі договору № 343 від 04.11.2019, і предметом спору в цій справі не є оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо розроблення таких норм протиправними, тому колегія суддів такі доводи відхиляє. Також колегія суддів вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції, що оскільки оспорюване рішення не було опубліковано в засобах масової інформації, то останнє є нечинним, відповідно, не породжує прав та обов`язків для сторін у справі. Відповідно до п. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Отже, чинне законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. Крім цього, відповідно до ст. 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», рішення органів місцевого самоврядування публікуються в офіційних друкованих виданнях. Тобто, на законодавчому рівні закріплена чітка процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних актів, зокрема й обов`язок оприлюднювати їх для можливості набрання ними чинності та подальшого застосування виключно в порядку та у спосіб, визначений законодавством. З матеріалів справи вбачається, що 13.04.2020 на веб-сайті Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області були оприлюднені Проекти рішень виконавчого комітету №39 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» (а.с.36). Крім того, відповідач до відзиву на апеляційну скаргу додав докази про оприлюднення рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» у Варвинській районній газеті «Слово Варвинщини» № 24 від 11.06.2020. Отже, відповідач дотримався вимог наведеного законодавства та здійснив заходи щодо оприлюднення оскаржуваного рішення. Колегія суддів наголошує, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області має ознаки нормативно-правового акту, позаяк безпосередньо зачіпає права й законні інтереси громадян, жителів відповідної територіальної громади. Спірне рішення прийнято з метою забезпечення стабільності надання послуг населенню, застосовуються неодноразово та розповсюджуються на невизначене коло осіб, тому позивач як мешканець смт. Варва, Чернігівської області в цьому випадку є учасником правовідносин. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив правильне рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, однак неправильно застосував норми матеріального права, а саме: Закон № 1160-IV, та неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи щодо оприлюднення оскаржуваного рішення, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового про відмову в задоволенні позовних вимог. Колегія суддів вважає слушними доводи позивача про те, що суд першої інстанції помилково вирішив справу в порядку спрощеного позовного провадження замість розгляду справи за правилами загального позовного провадження. Відповідно до ст.12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Згідно п. 1 ч. 4 ст. 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом. Відповідно до положень ч. 2 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті. Відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом. Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Стаття 264 КАС України передбачає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку. Отже, як вбачається з позовних вимог та матеріалів справи, цей спір мав бути розглянутий, з урахуванням вимог статті 12 КАС України, за правилами загального позовного провадження та за правилами статті 264 КАС України. Однак, судом першої інстанції ухвалою від 05 травня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі, та зазначено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, чим порушено вимоги ст.12, 257 КАС України, та порушено сам порядок розгляду даного спору, визначений ст. 264 КАС України. Відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно п.4 ч. 1, абз.2 ч. 2 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи. Відповідно до п. 7 ч. 3 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження. Зважаючи на викладене, оскільки суд першої інстанції в порушення вимог ст.12, 257, 264 КАС України розглянув цей спір в порядку спрощеного позовного провадження, то суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з порушенням норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для його скасування, тому, оскаржуване рішення слід скасувати та ухвалити нову постанову. Інші доводи апеляційної скарги колегія суддів не приймає, з підстав наведених вище. Крім того, аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід. За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції ухвалено з порушенням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції не встановлено всі обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим наявні підстави для скасування оскаржуваного рішення та ухвалення нового судового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог з підстав наведених у цій постанові. Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від "21" липня 2021 р. скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним рішення відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Повний текст постанови виготовлено 08 червня 2022 року Головуючий суддяЛ.Т. Черпіцька СуддіО.Є. Пилипенко Я.М. Собків