Ухвала КАС ВС № 990/85/22

УХВАЛА 06 червня 2022 року Київ справа №990/85/22 адміністративне провадження № П/990/85/22 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Білоуса О.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди, УСТАНОВИВ: 02 червня 2022 року до Верховного Суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВР України), треті особи: Президент України, Державна казначейська служба України, в якому він просить: - визнати протиправною бездіяльність ВР України щодо невиконання рішення Європейського суду з прав людини від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№2)» (заява №41416/13) та рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року №6-р(ІІ)/2021 (справа №3-349/2018(4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 Кримінального кодексу України (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі); - зобов`язати ВР України протягом 30 днів, з дня проголошення судового рішення, привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 Кримінального кодексу України, у відповідності до Конституції України, рішення Європейського суду з прав людини від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№2)» (заява №41416/13) та рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року №6-р(ІІ)/2021 (справа №3-349/2018(4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та за конституційною скаргою ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 Кримінального кодексу України (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі); - стягнути 1000000 грн моральної шкоди. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, на думку позивача, ВР України допущено протиправну бездіяльність щодо невнесення відповідних змін у чинне законодавство, які б відновили порушені права осіб, які відбувають покарання у виді довічного позбавлення волі, на пом`якшення покарання або на умовно-дострокове звільнення від призначеного покарання. Пунктом 4 частини першої статті 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності. За наслідками перевірки суддею-доповідачем встановлено, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої). Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»). У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб. За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВР України. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВР України встановлюється Конституцією України та Регламентом. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВР України належить прийняття законів. Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВР України, та порядок здійснення нею контрольних функцій. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). Визначення ВР України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВР України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВР України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВР України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. Ураховуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВР України стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої ВР України не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №9901/787/18 (провадження №11-1233заі18), від 11 березня 2020 року у справі №9901/11/20 (провадження №11-52заі20) та від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21 (провадження №11-211заі21). Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Оскільки розгляд цього спору в частині позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВР України з урахуванням його предмету і суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення в цій частині, немає. Щодо позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення моральної шкоди, суд зазначає таке. Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Отже, позовна вимога ОСОБА_1 про відшкодування завданої моральної шкоди є похідною від основної вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності ВР України. Згідно із частиною першою статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. На підставі пункту 9 частини другої цієї статті способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди. З огляду на викладене, Верховний Суд, враховуючи, що у відкритті провадження за основною вимогою позивача про визнання протиправною бездіяльності ВР України слід відмовити у відкритті провадження у справі, оскільки в цій частині відсутній публічно-правовий спір, дійшов висновку, що з вимогою про стягнення на користь позивача на відшкодування завданої моральної шкоди 1000000 грн позивач може звернутись до суду цивільної юрисдикції, оскільки така вимога підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства. Керуючись статтями 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, суд УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди. Роз`яснити, що із позовною вимогою про стягнення завданої моральної шкоди ОСОБА_1 може звернутись до суду цивільної юрисдикції. Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення. Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя О.В.Білоус