Постанова КАС ВС № 340/2608/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 26 травня 2022 року м. Київ справа № 340/2608/19 адміністративне провадження № К/9901/16540/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М., суддів - Жука А.В., Мартинюк Н.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Кіровоградської обласної ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.02.2020 (головуючий суддя - О.С. Петренко) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 (головуючий суддя - А.О. Коршун, судді - В.Є. Чередниченко, О.М. Панченко) у справі № 340/2608/19 за позовом ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку встановив: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кіровоградської обласної ради, в якому просив: - визнати протиправним та скасувати рішення Кіровоградської обласної ради 7 скликання № 672 від 17.09.2019; - поновити його на посаді заступника голови Кіровоградської обласної ради; - стягнути з Кіровоградської обласної ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 24 391, 60 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про незаконність оскаржуваного рішення, яким достроково припинено службу позивача в органах місцевого самоврядування, оскільки не було доведено наявність фактів неналежного або недосконалого виконання позивачем своїх посадових обов`язків. Зазначає, що рішення відповідачем прийнято з порушенням процедури прийняття таких рішень, що встановлена Регламентом Кіровоградської обласної ради, який затверджено рішенням відповідача № 9 від 25.12.2015, оскільки це питання не обговорювалось у депутатських комісіях, проект цього рішення апаратом ради не складався, до порядку денного не вносився, до відома усіх депутатів не доводився, офіційно не оприлюднювався. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.02.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Кіровоградської обласної ради 7 скликання № 672 від 17.09.2019. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Кіровоградської обласної ради з 18.09.2019. Стягнуто з Кіровоградської обласної ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18.09.2019 по 13.02.2020 включно в сумі 125 616, 74 грн.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення порушено вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Регламент Кіровоградської обласної ради, який затверджено рішенням відповідача № 9 від 25.12.2015. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: застосування судом апеляційної інстанції норм права без врахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносин, викладеного у постанові Верховного Суду від 23.01.2020 по справі № 813/3380/17, в якій суд дійшов висновку, що діяльність районної ради, її органів, посадових осіб ґрунтується на колективному, вільному обговоренні і вирішенні питань, гласності, законності та відповідальності і підзвітності перед радою утворених нею органів, обраних або призначених посадових осіб. Підзвітність посадових осіб відповідній раді як принцип діяльності органів місцевого самоврядування передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема достроково припиняти їхні повноваження. Скаржник звертає увагу, що у вказаній справі також було відсутнє оприлюднення проекту рішення на сайті обласної ради за 20 робочих днів до дати розгляду, однак Верховний Суд при розгляді справи № 813/3380/17 дійшов висновку про необов`язковість такого оприлюднення. Ще однією підставою для перегляду рішення в касаційному порядку скаржник вказує пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: оскарження судового рішення з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Так, відповідач вказує про порушення судами норм процесуального права, оскільки суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження. Позиція інших учасників справи

7. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого відповідно до положень статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 08.09.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кіровоградської обласної ради.

9. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. ОСОБА_1 на підставі рішення Кіровоградської обласної ради від 04.12.2015 № 6 був обраний заступником голови Кіровоградської обласної ради.

11. Відповідно до розпорядження голови Кіровоградської обласної ради від 05.01.2016 за № 02-К позивач приступив до виконання своїх посадових обов`язків з 06.01.2016, прийнявши присягу державного службовця. 12. 17.09.2019 на початку пленарного засідання XXVI сесії Кіровоградської обласної ради 7 скликання, на якому зареєструвалися 56 депутатів, що є кворумом, необхідним для роботи сесії, депутат обласної ради Л. Давиденко ініціювала питання дострокового припинення обов`язків позивача, в зв`язку з недосконалим виконанням ним посадових обов`язків, шляхом включення до порядку денного 26 сесії питання про звільнення заступника голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 та надано звернення депутатів , яке було підписано 31 депутатом Кіровоградської обласної ради.

13. Згідно вказаного звернення, 31 депутат Кіровоградської обласної ради звертаються до голови ради з проханням включити до порядку денного 26 сесії питання щодо звільнення заступника голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 у зв`язку з недосконалим виконанням своїх обов`язків.

14. Згідно протоколу № 26 засідання XXVI сесії Кіровоградської обласної ради 7 скликання від 17.09.2019 за результатами голосування депутатів до порядку денного пленарного засідання 26 сесії обласної ради першим питанням включено дострокове припинення повноважень заступника голови обласної ради ОСОБА_1 .

15. За результатами проведеного таємного голосування депутатами Кіровоградської обласної ради прийнято рішення № 672 від 17.09.2019 про дострокове припинення повноважень заступника голови обласної ради ОСОБА_1

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

18. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

19. Частиною другою статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

20. Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради. Повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень заступника (першого заступника) голови ради. Зазначені повноваження заступника (першого заступника) голови ради припиняються з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт. У випадках, передбачених частинами третьою та четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади заступника (першого заступника) голови ради з дня припинення її повноважень.

21. Рішенням Кіровоградської обласної ради від 25.02.2015 № 9 затверджено Регламент Кіровоградської обласної ради (далі Регламент).

22. Пунктом 2.1. Регламенту визначено, що пленарні засідання ради, засідання президії, постійних та інших комісій ради є відкритими і гласними, крім випадків, передбачених чинним законодавством України та даним Регламентом.

23. Згідно підпункту 3.4.1. Регламенту пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситись головою ради, депутатами ради, постійними комісіями ради, головою обласної державної адміністрації.

24. Відповідно до підпункту 3.4.2 Регламенту питання на розгляд ради вносяться за наявності проекту рішення та необхідних інформаційно довідкових матеріалів. Питання не може бути внесено на розгляд ради без наявності документального підтвердження (на паперових носіях) оприлюднення проекту рішення його розробником на офіційному сайті ради не пізніше, як за 20 робочих днів до дати його розгляду, з метою прийняття, а проект рішення та інформаційно довідкові матеріали до нього не приймаються до реєстрації та повертаються або пересилаються загальним відділом виконавчого апарату обласної ради суб`єкту внесення питання на розгляд ради без реєстрації документів. Інформаційно-довідкові матеріали до проектів рішень, що вносяться на розгляд ради, повинні містити: 1) подання відповідних органів або осіб, які вносять проект рішення; 2) пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення; 3) документальне підтвердження оприлюднення рішення його розробником на офіційному сайті ради не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття; 4) пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії посадових осіб, представників громадських організацій, підприємств, установ, організацій різних форм власності; 5) для регуляторних актів - аналіз їх регуляторного впливу; 6) у разі, коли проект рішення передбачає внесення змін до раніше прийнятого обласною радою документа або його затвердження у новій редакції - разом з документами подається порівняльна таблиця змін, що пропонуються до раніше прийнятого обласною радою документа, що складається згідно з додатком 5 до Регламенту Кіровоградської обласної ради.

25. Підпунктом 3.4.5 Регламенту визначено, що проекти рішень із зазначенням суб`єктів подання підлягають попередньому розгляду в постійних комісіях ради або, за домовленістю чи дорученням голови ради або Президії, у кількох постійних комісіях ради.

26. Відповідно до підпункту 3.8.3 Регламенту після реєстрації депутатів і за наявності кворуму пленарне засідання сесії починається з затвердження порядку денного. Голова ради або особа, яка головує на сесії має оголосити перелік питань, що вносяться на розгляд ради.

27. Підпунктом 3.8.4 Регламенту визначено, що порядок денний пленарного засідання ради після обговорення депутатами затверджується або, у разі необхідності, змінюється за результатами голосування більшістю депутатів від загального складу ради. Внесений на розгляд ради перелік питань, стосовно яких не висловлено застережень, голосується за включення до порядку денного списком. Питання, до яких надійшли заперечення від депутатів, постійних комісій, Президії ради, після обговорення вносяться для голосування за включення до порядку денного кожне окремо. Послідовність розгляду питань порядку денного головуючий може змінити лише за рішенням ради. У ході пленарного засідання рада має право повернутись до внесення змін до порядку денного, таке повернення здійснюється рішенням ради за пропозицією депутата, депутатської фракції (групи) та ухвалюється більшістю від загального складу ради.

28. Відповідно до пункту 10.3. Регламенту перший заступник, заступник голови ради обирається радою в межах строку її повноважень з числа депутатів ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

29. Згідно пункту 10.18. Регламенту повноваження першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням ради, що приймається шляхом таємного голосування більшістю голосів депутатів від загального складу ради. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

30. Відповідно до частин першої та другої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

33. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення про дострокове припинення повноважень заступника голови обласної ради, Верховний Суд зауважує, що прийняття такого рішення є законодавчо передбаченим правом обласної ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

34. Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради у випадках, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», належить до виключних повноважень відповідної ради.

35. Такі повноваження ради є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи по суті спору не може здійснювати перевірку роботи заступника голови обласної ради щодо належного чи неналежного виконання ним своїх обов`язків, як і не може будь-яким чином переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів обласної ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень заступника голови відповідної ради.

36. Водночас, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

37. Отже спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.

38. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.04.2020 у справі № 360/2169/19, від 04.06.2020 у справі № 802/1463/18-а.

39. Судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді цієї справи встановлено, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення порушено вимоги Регламенту, а саме: не забезпечено гласність та відкритість діяльності обласної ради, яке полягає у не оприлюдненні на сайті обласної ради за 20 робочих днів, відповідно до положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Регламенту, проекту рішення ради про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 ;

40. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що доказів на підтвердження виконання вимог підпункту 3.4.5. Регламенту (попередній розгляд в постійних комісіях ради або, за домовленістю чи дорученням голови ради або Президії, у кількох постійних комісіях ради, проекту рішення ради щодо дострокового припинення повноважень заступника голови обласної ради ОСОБА_1 ), відповідачем не надано.

41. Також судами встановлено, що матеріалами справи підтверджується порушення відповідачем вимог підпунктів 3.8.3. та 3.8.4. Регламенту.

42. Верховний Суд у постанові від 13.06.2018 у справі № 459/2169/15-а вказав, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

43. На переконання суду касаційної інстанції, ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної служби, без дотримання зазначеного порядку і процедури, в цьому випадку вплинуло на його правильність.

44. За такого правового регулювання, Верховний Суд встановив, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов до обґрунтованого та законного висновку про недоведеність відповідачем, на якого в силу положень статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок щодо доказування, правомірності свого рішення.

45. Доводи касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції постанови Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 813/3380/17, в якій суд дійшов висновку про необов`язковість оприлюднення проекту рішення на сайті обласної ради за 20 робочих днів до дати розгляду, судом касаційної інстанції відхиляються, оскільки при розгляді справи № 813/3380/17 Верховний Суд не робив такого висновку.

46. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції вимог процесуального закону, оскільки справу розглянуто у порядку спрощеного позовного провадження суд касаційної інстанції зазначає наступне.

47. За змістом частини четвертої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

48. Частиною другої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

49. Відповідно до частини четвертої вказаної статті за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

50. Аналіз наведених норм дає суду підстави для висновку, що за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка адміністративна справа, крім справ, для яких процесуальним законом визначено обов`язковість розгляду за правилами загального позовного провадження.

51. За таких обставин судом касаційної інстанції не встановлено порушення судом першої інстанції норм процесуального права при розгляді цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

52. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

53. Доводи та аргументи відповідача зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

54. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

55. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

56. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Висновки щодо розподілу судових витрат

57. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

58. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 139, 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд постановив:

1. Касаційну скаргу Кіровоградської обласної ради залишити без задоволення.

2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 у справі № 340/2608/19 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко Судді А.В. Жук Н.М. Мартинюк