Постанова 4855 № 620/4651/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/4651/21 Суддя (судді) першої інстанції: Ткаченко О.Є. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 травня 2022 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача Аліменка В.О., суддів Кучми А.Ю., Лічевецького І.О. розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Ясенівки Сергія Івановича, який діє в інтересах ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 , який діє в інтересах ОСОБА_1 до Ічнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії В С Т А Н О В И Л А: Ясенівка Сергій Іванович, який діє в інтересах ОСОБА_1 , звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо не прийняття рішення за заявою (клопотанням) позивача від 02.02.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства площею 2,0 га за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області; - зобов`язати Ічнянську міську раду Чернігівської області на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача для ведення особистого господарства площею 2,0 га за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що до відповідача ним в інтересах доньки було подано на затвердження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак відповідне рішення не було прийнято, тому вважає такі дії протиправними. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено частково: Визнано протиправною бездіяльність Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо не прийняття рішення за заявою ОСОБА_2 від 01.02.2021 (вх. № 07.1-10/243 від 02.02.2021) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області. Зобов`язано Ічнянську міську раду Чернігівської області на найближчій сесії повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 01.02.2021 (вх. № 07.1-10/243 від 02.02.2021) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, та винести з даного питання вмотивоване рішення. В решті позову відмовлено. Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. В апеляційній скарзі позивач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує, що не прийняття органом місцевого самоврядування рішення про затвердження проекту землеустрою ставить позивача у правову невизначеність, що є недопустимим у відповідності до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, перешкоджає особі зареєструвати право власності на земельну ділянку та здійснювати правомочності власника. Апелянт зазначає, що ефективним способом захисту є саме зобов`язання відповідача на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого господарства площею 2,0 га за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області. Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного. Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 є батьком малолітньої ОСОБА_1 , що підтверджується свідоцтвом про народження. Рішенням п`ятдесят другої (позачергової) сесії сьомого скликання Ічнянської міської ради від 31.08.2020 № 5284-VII надано дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель комунальної власності орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області. 01.02.2021 (вх. № 07.1-10/243 від 02.02.2021) ОСОБА_2 подав до Ічнянської міської ради Чернігівської області заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області. Згідно витягів з протоколів засідань сьомої, восьмої сесії Ічнянської міської ради восьмого скликання від 02.03.2021, від 09.04.2021 відповідно на голосування було поставлено питання про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам, зокрема, ОСОБА_1 за межами населених пунктів для ведення особистого селянського господарства, за результатами яких рішення не були прийняті. Вказане також підтверджується відповідними поіменними голосуваннями. Про результати розгляду питання про затвердження проекту землеустрою Ічнянська міська рада позивача повідомляла листами від 13.04.2021 № 03-07/1548, від 20.04.2021 №03-07/1677, від 15.04.2021 № 03-07/1611 (а.с. 16-17, 24-25, 70). Вважаючи бездіяльність щодо не прийняття рішення за заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом. Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив частково та зазначив, що відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про затвердження або про відмову у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність після спливу встановленого законом строку розгляду відповідного проекту свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, що свідчить про протиправну бездіяльність. Щодо позовних вимог про зобов`язання Ічнянської міської ради Чернігівської області на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого господарства площею 2,0 га за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, суд першої інстанції зазначив, що повноваження відповідача щодо затвердження проєктів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу. Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Позивачем не оскаржується рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не прийняття рішення за заявою (клопотанням) ОСОБА_1 від 02.02.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства площею 2,0 га за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, у зв`язку з чим, колегія суддів вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_2 , який діє в інтересах доньки ОСОБА_1 . Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення. Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав. У даній справі, суд першої інстанції зобов`язав Ічнянську міську раду Чернігівської області до вчинення конкретних дій, а саме: на найближчій сесії повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 01.02.2021 (вх. № 07.1-10/244 від 02.02.2021) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, та винести з даного питання вмотивоване рішення. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач при цьому наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву та прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. У випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення. Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним. Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом буде встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом. Водночас, в межах даної справи судом першої інстанції було встановлено, що рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, не набрало необхідної кількості голосів, проект рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, на розгляд сесії селищної ради не виносився, тобто, відповідач всупереч вимогам Земельного кодексу України не розглянув по суті питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність та не прийняв з цього приводу жодного рішення. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень». Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розробку земельної ділянки або відмовити у наданні такого дозволу, якщо для цього є законні підстави. Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18. Таким чином, враховуючи, що відповідачем не було прийнято належним чином оформленого рішення ні про затвердження, ні про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність після спливу встановленого законом строку розгляду відповідного проекту, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції повно та ефективно захищено права позивача на належний розгляд поданої заяви, та правомірно відмовлено в іншій частині позовних вимог. Доводи апелянта про невиконання відповідачем рішення суду першої інстанції не є підставою для скасування останнього, при цьому, позивач не позбавлений права звернутись в подальшому до суду першої інстанції із заявою в порядку ст. 382, 383 Кодексу адміністративного судочинства України щодо встановлення судового контролю та/або визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду. Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують. Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції. Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, - П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Ясенівки Сергія Івановича, який діє в інтересах ОСОБА_1 - залишити без задоволення. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Суддя-доповідач В.О. Аліменко Судді А.Ю. Кучма І.О. Лічевецький