Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 320/5759/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/5759/20 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 квітня 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності,- В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просив: - визнати протиправними дії та бездіяльність Малютянської сільської ради Києво- Святошинського району Київської області щодо тяганини та ненадання повної і достовірної письмової відповіді на неодноразові звернення позивача, зокрема на інформаційний запит від 15.05.2020 року, про надання йому публічної інформації про наявність станом на 08.08.2018 року та на 16.01.2019, тобто, на час подання заяв ОСОБА_1 до Малютянської сільської ради з конкретними проханнями з вище вказаного цього питання та станом на сьогодення вільних земельних ділянок, передбачених для житлової забудови, на території Малютянської сільської ради. - витребувати у Малютянської сільської ради повну та достовірну публічну інформацію про: 1) наявність вільних земельних ділянок, передбачених для житлової забудови, на території Малютянської сільської ради станом на 08.08.2018 року та на 16.01. 2019 року, тобто, на час подання заяв ОСОБА_1 до Малютянської сільської ради з конкретними проханнями з вище вказаного цього питання та станом на сьогодення на території Малютянської сільської ради; 2) чи внесена відповідна інформація (про вільні земельні ділянки, не надані у користування, що можуть бути використані під житлову забудову) до містобудівного і державного земельного кадастрів, а якщо не внесена, то чому, та чи створювалася ця інформація взагалі ( відповідно до вимог ч.5 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" ( Закон № 3038- VI); 3) про земельні ділянки комунальної власності, які у період з 08.08.2018 р. по цей час, а саме, на день подання цього клопотання до суду, Малютянською сільською радою безоплатно надавались громадянам для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель, споруд у межах території Малютянської сільської ради з зазначенням їх місця розташування, розміру та кому конкретно вони були виділені, вказавши при цьому їхні прізвища, імена та по батькові. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити, вважаючи, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального права. Свої вимоги апелянт обґрунтовує, зокрема, тим, що неодноразово звертався до відповідача про надання публічної інформації про наявність вільних земельних ділянок, передбачених для житлової забудови на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, проте відповіді відповідачем надавались не повні. У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке. Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 08.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області із запитом про безоплатне надання у власність земельної ділянки розміром 0,12 га на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з попереднім наданням інформації про наявність вільних земельних ділянок такого призначення, на яку отримав відповіді від 12.10.2019 та від 03.04.2019. 05.12.2018 позивач знову звернувся до відповідача із заявою про винесення питання на найближчу сесію сільської ради щодо виявлення постійною депутатською комісією з питань регулювання земельних відносин, благоустрою, екології та охорони навколишнього середовища вільних земельних ділянок для подальшого надання позивачу у власність земельної ділянки площею 0,12 га на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Рішенням ХХІІІ сесії Малютянської сільської ради VІІ скликання від 15.12.2018 доручено постійній депутатській комісії з питань регулювання земельних відносин, благоустрою, екології та охорони навколишнього середовища Малютянської сільської ради та спеціалісту-землевпоряднику провести роботу по виявленню вільної земельної ділянки на території населених пунктів Малютянської сільської ради для надання позивачу у власність, яке до цього часу так і не виконано. На ХХІV сесії Малютянської сільської ради VІІ скликання 03.03.2019 і на ХХV сесії Малютянської сільської ради VІІ скликання 12.05.2019 знову йшла мова зі спірного питання щодо проведення роботи по виявленню вільної земельної ділянки за погодженням з позивачем та надання у власність позивачу погодженої земельної ділянки, проте спірне питання вирішено не було і рішення з цього питання не було прийнято. У зв`язку з чим 12.05.2020 позивач звернувся із запитом на публічну інформацію про наявність вільних земельних ділянок відповідного призначення на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області. У відповідь на вказаний запит позивач отримав лист відповідача від 18.06.2020, в якому зазначено, що інвентаризація земельних ділянок на території Малютянської сільської ради не проводилась. Таким чином, в Малютинській сільській раді відсутня відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, на яких позначаються землі державної та/або комунальної власності, які ще не надані у користування та можуть бути передані безкоштовно у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку. Позивач вважає, що перераховані дії та бездіяльність посадових осіб відповідача суперечить вимогам чинного законодавства України, Регламенту Малютянської сільської ради, тому звернувся з даним позовом до суду. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин відповідачем не була розроблена та затверджена у встановленому порядку документація із землеустрою, на підставі якої підлягають формуванню земельні ділянки, а тому заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації повинні були вживатись уповноваженими органами вже після утворення відповідно інформації, яка повинна бути задокументованою. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає про таке. В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин). Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Частиною першою статті 14 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. Частинами першою та другою статті 19 Закону № 2939-VI передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Згідно з частиною першою статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів із дня отримання запиту. Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону № 2939-VI). Частиною третьою статті 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. Частинами першою та другою статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Згідно зі статтею 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема законності. За приписами статті 16 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Частина третя статті 24 Закону № 280/97-ВР визначає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження у містобудівному і державному земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Частиною першою статті 33 Закону №280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. З аналізу положень Закону випливає, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти. Як встановлено судом першої інстанції, неодноразово звертався до відповідача про надання публічної інформації про наявність вільних земельних ділянок, передбачених для житлової забудови на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, проте відповіді відповідачем надавались не повні. Зміст відповідей Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області полягав, зокрема в тому, що заяви позивача будуть розглянуті на найближчому засіданні відповідної постійної депутатської комісії Малютянської сільської ради чи на найближчій сесії Малютянської сільської ради. Також, на запит позивача від 12.05.2020 на публічну інформацію про наявність вільних земельних ділянок відповідного призначення на території Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, відповідач надав відповідь, що інвентаризація земельних ділянок на території Малютянської сільської ради не проводилась. Таким чином, в Малютинській сільській раді відсутня відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, на яких позначаються землі державної та/або комунальної власності, які ще не надані у користування та можуть бути передані безкоштовно у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку. Натомість, колегія суддів зазначає, що при аналізі приписів статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", вбачається, передусім, що саме відповідач згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України та статті 25 Закону № 280/97-ВР міські ради наділені широкими повноваженнями у сфері земельних відносин, задля реалізації яких міська рада має володіти необхідною інформацією. У свою чергу виконавчий орган місцевого самоврядування - створюваний представницьким органом місцевого самоврядування орган, що є підконтрольним і підзвітним відповідній раді. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад в Україні є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Частиною третьою статті 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. Відтак, у розглядуваній справі відповідачем такий обов`язок не виконаний. Зазначені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 07 лютого 2020 року у справі №127/13810/17 та від 21 квітня 2021 року у справі № 335/11624/19, а відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Щодо позовних вимог про витребування у Малютянської сільської ради повної та достовірної публічної інформації, колегія суддів зазначає наступне. Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики. Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено. Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" №30985/96). Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №826/23192/15. З огляду на викладене, з метою ефективного захисту прав позивача, колегія суддів вважає за необхідне задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 шляхом зобов`язання Малютянської сільської ради надати повну публічну інформацію на запит позивача від 15.05.2021 року. Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Розглянувши доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм матеріального права, а тому апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню та прийняттю нового рішення, згідно з яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково. Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності задовольнити. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року скасувати. Прийняти нову постанову, кою позов ОСОБА_1 задовольнити частково. Визнати протиправними дії та бездіяльність Малютянської сільської ради Києво- Святошинського району Київської області щодо ненадання повної відповіді на інформаційний запит про надання публічної інформації від 15.05.2020 року. Зобов`язати Малютянську сільську раду надати повну та достовірну публічну інформацію на запит ОСОБА_1 від 15.05.2020 року. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України. Суддя-доповідач О. О. Беспалов Суддя В.Ю. Ключкович Суддя А.Б. Парінов (Повний текст постанови складено 28.04.2022)