Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 600/4537/21-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 600/4537/21-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Боднарюк Олег Васильович Суддя-доповідач - Капустинський М.М. 14 березня 2022 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Капустинського М.М. суддів: Ватаманюка Р.В. Сапальової Т.В. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича на окрему ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Колективно проектно-кошторисного бюро побуту до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича про визнання протиправним та скасування доручення міського голови, В С Т А Н О В И В : в вересні 2021 року Колективне проектно - кошторисне бюро побуту (далі - позивач), звернулось до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича (далі - відповідач), в якому просило: - визнати протиправним та скасувати доручення Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича №8 від 13.01.2021 року, про заборону вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки за адресою вул. А. Шептицького, 7, без погодження з міським головою. - стягнути на користь Колективного проектно-кошторисного бюро побуту за рахунок бюджетних асигнувань Чернівецької міської ради усі судові витрати. 14.09.2021 року ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження. 01.10.2021 року до Чернівецького окружного адміністративного суду надійшов відзив на адміністративний позов, в якому окрім іншого заявлено клопотання, про закриття провадження в справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України. 09.12.2021 року ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду закрито провадження в даній справі, у зв`язку з тим, що спірне доручення було знято з контролю міським головою, та на сьогоднішній день юридично не впливає на права та інтереси позивача. 13.12.2021 року Чернівецького окружного адміністративного суду відреаговано окремою ухвалою в адміністративній справі №600/4537/21-а, щодо протиправності дій Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича стосовно винесення доручення №8 від 13.01.2021 року, про заборону вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки за адресою вул. А. Шептицького, 7, без погодження з міським головою, яку направлено для реагування і вжиття заходів до Чернівецької міської ради. Про прийняте рішення (вчинені дії), які стосуються усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону за результатами розгляду окремої ухвали, повідомити Чернівецький окружний адміністративний суд протягом 1-го місяця з дня набрання цим рішенням законної сили. Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказану ухвалу. В обґрунтування апеляційної скарги представник апелянт зазначив, що оскільки виконавчі органи міської ради підпорядковані міському голові, який в свою чергу несе відповідальність перед територіальною громадою і перед радою за їх діяльність, то міський голова вправі надавати їм доручення щодо організації їх роботи, а тому оскаржуване доручення видано у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Регламенту, у спосіб та відповідно до повноважень міського голови. Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірне доручення міського голови видано з порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", та не відповідає критеріям законності таких рішень, які наведені у частині 2 статті 2 КАС України. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне. Предметом позову у цій справі є визнання протиправним та скасування Доручення Чернівецького міського голови Клічука Р.В. №8 від 13.01.2021, про заборону вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки за адресою вул. А. Шептицького, 7 без погодження з міським головою. Судом встановлено, що були відсутні правові підстави та передумови видання спірного доручення Чернівецьким міським головою, а також не дотримано міським головою вимог чинного законодавства під час видання такого доручення. Тобто, Чернівецьким міським головою допущено протиправні дії, які полягають у винесені спірного доручення, що в причинному зв`язку (під час дії такого доручення) порушувало суб`єктивні права та обов`язків позивача. Згідно з положеннями частин 1, 4, 5 статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення. З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Положеннями частини 1 статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регламентовано, що сільський селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Відповідно до частин 1, 4 статті 42 цього Закону повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються В день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин 1-2 статті 79 цього Закону. Сільський, селищний, міський голова: 1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; 3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету; 4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; 5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; 7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; 10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України Про культуру ; 11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання; 11-1) вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 11 -2) вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її в Положеннями частини 1 статті 73 вказаного Закону визначено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Відповідно до вимог статей 78, 82 Регламенту виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання, затвердженого рішення Чернівецької міської ради VII скликання 01.12.2016р. №475 (зі змінами та доповненнями, внесеними рішеннями міської ради VII скликання від 05.09.2017р. №885, від 06.12.2018р. №1543), що був чинним станом на дату видання спірного доручення, міським головою на нарадах можуть даватись доручення посадовим особам Міської ради, керівникам підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади міста. Доручення Міського голови на щотижневих апаратних та щомісячних загальних нарадах оформляються протоколом, який готує відділ організаційної роботи та контролю Міської ради. Також проводиться запис на цифрові носії, які зберігаються 1 місяць у відділі комп`ютерно-технічного забезпечення Міської ради. Оформлений протокол наради подається на затвердження Міському голові, або особі, яка виконує його обов`язки, в день проведення наради, або наступного після наради дня. Доручення друкуються за встановленим зразком і направляються виконавцям наступного дня після наради. Доручення знімаються з контролю особисто Міським головою. Підставою для зняття з контролю є обґрунтована інформація виконавця, яка подається у відділ організаційної роботи та контролю Міської ради. Якщо виконати завдання у визначений термін неможливо, виконавець за 3 дні до закінчення строку подає на ім`я Міського голови доповідну записку з обґрунтуванням цих причин, пропонує новий термін, який необхідний для виконання доручення. Отже, доручення - це форма реалізації управлінських повноважень, що передбачає постановку конкретного завдання, визначення його предмета, мети, строку та відповідальної за виконання особи, це субординаційні правовідносини між керівником і підлеглою йому особою щодо постановки першим другому конкретного завдання управлінсько - службового характеру, визначення основних параметрів його виконання. Такими параметрами є, зокрема: предмет завдання - що саме необхідно вирішити; мета завдання - для чого це необхідно вирішити; строки - протягом якого часу необхідно вирішити; виконавець - хто має вирішити. Доручення характеризується тим, що: воно має, як правило, разовий характер, тобто, стосується вирішення одного завдання; питання, яке підлягає вирішенню за дорученням, не охоплюється посадовими обов`язками особи, яка надає доручення; воно стосується виключно публічно - службової діяльності і не має приватного характеру. Доручення надається конкретною посадовою особою у межах його повноважень, тобто, до повноважень такої особи віднесено вирішення тих питань, щодо яких він дає таке доручення. Як встановлено зі змісту оскаржуваного Доручення Чернівецького міського голови Клічука Р.В. №8 від 13.01.2021, термін його виконання - постійно. Зазначене доручення стосується - заборони вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки за адресою вул. А. Шептицького, 7 без погодження з міським головою. Системний аналіз змісту оскаржуваного доручення в контексті фактичних обставин в справі дозволяє дійти висновку, що спірне доручення не узгоджується із нормами Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та суперечить повноваженням міського голови, що надані йому цим законом. Так, Доручення №8 від 13.01.2021 не стосується публічно-службової діяльності, а, натомість, має приватно - правовий характер та стосується прав й обов`язків орендаря земельної ділянки по вул. А. Шептицького, 7 у м. Чернівці - Колективного проектно-кошторисного бюро побуту; по-друге, у дорученні відсутня постановка конкретного завдання управлінсько - службового характеру від керівника підлеглій йому особі, а натомість міститься заборона посадовим особам міської ради (керівникам структурних підрозділів) вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки по вул. А. Шептицького, 7 у м. Чернівці без погодження з міським головою; по-третє, в оскаржуваному дорученні взагалі відсутні мотиви і підстави для його видання (прийняття), що позбавляє заінтересовану особу можливості спростувати обставини, на підставі яких було видано спірне доручення. Колегія суддів зауважує, що за відсутності на те правових підстав відповідач видав спірне доручення, оскільки як встановлено судом ні положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні положення Регламенту виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання не містять наведених позицій та випадків, як підставу, можливість та/або передумову видання (прийняття) міським головою доручення про заборону вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки комунальної власності без погодження з міським головою. Серед повноважень міського голови, які визначені у частині 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відсутні повноваження щодо видання (прийняття) міським головою таких доручень. З огляду на зазначене слідує, що Чернівецький міський голова фактично вийшов за межі наданих йому повноважень та перейняв на себе повноваження, надані законом Чернівецькій міській раді, адже вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин належить до виключної компетенції Чернівецької міської ради відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Постановою Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №727/463/19 рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці від 25 серпня 2020 року у незміненій частині та постанову Чернівецького апеляційного суду від 18 листопада 2020 року залишено без змін. Поновлено дію постанови Чернівецького апеляційного суду від 18 листопада 2020 року. Зазначеною постановою Чернівецького апеляційного суду від 18.11.2020, зокрема, рішення Шевченківського районного суду міста Чернівці від 25.08.2020 змінено та викладено його мотивувальну частину в редакції постанови суду апеляційної інстанції. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін. При цьому, резолютивною частиною рішення Шевченківського районного суду міста Чернівці від 25.08.2020 року, серед іншого, в задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 про визнання протиправними і скасування МУО №1075/15 від 11.08.2015, виданих управлінням містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради - Колективному проектно- кошторисному бюро побуту на забудову земельної ділянки по вул. Шептицького, 7, в м. Чернівці - відмовлено, після набрання чинності судового рішення, скасувати заходи забезпечення позову ухвалені згідно ухвали від 01.02.2019 року Шевченківського районного суду м. Чернівці. Внаслідок прийняття Верховним Судом у справі №727/463/19 постанови від 31.03.2021, було вирішено спір у справі щодо оскарження МУО №1075/15 від 11.08.2015; відмовлено позивачу у визнанні протиправними і скасування цих МУО; скасовано ухвалу Шевченківського районного суду м. Чернівці від 01.02.2019 (щодо зупинення дії МУО) та повністю відновлено дію МУО №1075/15 від 11.08.2015. Так, при розгляді справи №727/463/19 судом було встановлено і низку юридичних фактів, зокрема відповідність МУО від 11.08.2015 №1075/15 вимогам законодавства та встановлено відсутність будь-яких порушень в частині законності прийнятого рішення щодо видачі містобудівних умов та обмежень. Наміри забудови земельної ділянки по вул. Шептицького, 7 у м. Чернівці не порушують законодавство України та погоджені із Центром всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, а тому на даний час відсутні будь-які порушення містобудівного законодавства у виданих МУО №1075/15 від 11.08.2015. Отже, сама підстава видання спірного Доручення №8 від 13.01.2021 (можлива незаконність будівництва житлових будинків на вул. Шептицького, 7 в м. Чернівцях, один з яких заплановано збудувати на дитячому майданчику) не знайшла свого підтвердження, в ході розгляду справи, адже заплановане будівництво на вул. Шептицького, 7 в м. Чернівцях здійснюється на підставі отриманих дозвільних документів (в тому числі МУО, виданих структурним підрозділом міської ради) та в порядку, визначеному чинним законодавством, а розміщення спортивного майданчика по вул. Шептицького А. Митрополита, 7 прямо передбачено не лише Договором №2183-юр про забудову на вул. Шептицького, 7 в м. Чернівцях від 25.09.2007р., але й чинним рішенням 8 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 28.04.2011р. №173 (у якому зазначено, що дитячо - спортивний майданчик буде облаштовано силами колективного проектно-кошторисного бюро побуту після завершення будівництва) та проектно-кошторисною документацією "для будівництва багатоквартирних житлових будинків з об`єктами громадського обслуговування та паркінгом", на яку 19.08.2016 отримано позитивний комплексний експертний звіт (серія бланку ХК №3554). Враховуючи встановлені в справі обставини та керуючись зазначеними вище положеннями законодавства колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що спірне доручення міського голови видано з порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", та не відповідає критеріям законності таких рішень, які наведені у ч. 2 ст.2 КАС України. Колегія суддів зазначає, що позивач, який є орендарем земельної ділянки за адресою вул. А. Шептицького, 7, та здійснює господарську діяльність на цій земельній ділянці, за спірним дорученням фактично зобов`язаний (на час дії доручення та без будь-яких на те правових підстав) погоджувати з міським головою будь-які дії щодо земельної ділянки, чим по своїй суті спричинялось порушення прав та законних інтересів законного землекористувача. Згідно з положеннями частин 1, 2 та 5 статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними. З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання. Встановивши під час розгляду справи порушення закону з боку посадової особи органу місцевого самоврядування, суд не втручаючись в повноваження міського голови здійснює нагляд, відповідно до ст. 249 КАС України, з метою дотримання посадовою особою органу місцевого самоврядування, в даному випадку - Чернівецьким міським головою Клічуком Р.В. норм Закону України "Про місцеве самоврядування ". Враховуючи вищевказане, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо необхідності відреагувати окремою ухвалою, з метою усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Оцінюючи позицію апелянта, колегія суддів вважає, що обставини, наведені в апеляційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваної окремої ухвали, у апеляційній скарзі не зазначено. Згідно з ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича залишити без задоволення, а окрему ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Головуючий Капустинський М.М. Судді Ватаманюк Р.В. Сапальова Т.В.