Ухвала КАС ВС № 400/4191/20

УХВАЛА 21 лютого 2022 року м. Київ справа № 400/4191/20 провадження № К/9901/46617/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Смоковича М. І., суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А., перевіривши касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, кадрової комісії №10 Офісу Генерального прокурора та Миколаївської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасувань рішень, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, в с т а н о в и в : 17 грудня 2021 року зазначену касаційну скаргу подано засобами поштового зв`язку. 20 грудня 2021 року скарга надійшла до суду касаційної інстанції. Вирішуючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження, Суд виходить із такого. Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2022 року вказану касаційну скаргу залишено без руху, а скаржникові установлено строк для усунення її недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із визначенням передбачених статтею 328 КАС України підстав з урахуванням висновків, наведених у цій ухвалі, а також документу про доплату судового збору в установленому законом розмірі. На виконання вимог указаної ухвали скаржником на адресу суду касаційної інстанції направлено платіжне доручення №37 від 13 січня 2022 року про доплату судового збору за подання цієї касаційної скарги. Щодо усунення недоліків касаційної скарги в частині виконання вимог ухвали про залишення касаційної скарги без руху щодо підстав касаційного оскарження судових рішень та їх обґрунтування Суд зазначає таке. Так, скаржником на адресу суду касаційної інстанції направлено касаційну скаргу в новій редакції, із змісту якої вбачається, що рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року ним оскаржується з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Суд наголошує, що оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, та інше), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду. Так, автор посилається на відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування пунктів 7 (перелік прокурорів, на яких поширюються положення щодо проходження атестації), 9 (атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором), 11 (атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором), 17 (види рішень, що ухвалюються кадровими комісіями, процедура надання інформації та заборона повторного проходження атестації) розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (надалі - Закон № 113-IX), Верховний Суд відхиляє такі аргументи заявника, оскільки указані положення містять загальні норми щодо запровадження Порядку, згідно з яким атестацію проводять кадрові комісії з прийняттям двох видів рішень за наслідками процедури атестації. Отже ці приписи Закону №113-ІХ не впливають на відповідність Порядку № 221 в частині проведення співбесіди (розділ IV) вимогам чинного законодавства, а тому не свідчить про необхідність висновку Верховного Суду щодо наведених норм. Ці ж висновки стосуються підстав касаційного оскарження щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування положень пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233, яким урегульовано процедуру прийняття кадровою комісією рішень. Що стосується посилань скаржника на відсутність висновку Верховного Суду стосовно питання застосування пункту 17 Порядку № 221 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішень за результатами проходження прокурорами атестації, то Суд зазначає таке. Як убачається із постанови Верховного Суду від 27 жовтня 2021 року, прийнятої за наслідками перегляду в касаційному порядку постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2021 року в цій же справі № 340/3563/20, Верховний Суд відхилив посилання представника Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку №

233. Так, Суд указав, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією Комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення наслідком якого може бути звільнення прокурора з посади, повинно бути, перш за все, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його здатністю підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати професійні обов`язки, а також щодо відповідності прокурора етичним та антикорупційним критеріям. Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та зокрема судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. Верховний Суд наголосив, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується. Верховний Суд не заперечував, що проведення атестації є дискреційними повноваженнями Комісії, водночас обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому. Процес та результат атестації повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо атестації кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне. Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку № 221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначив, що оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає вимогам законодавства, оскільки обставини, що могли вплинути на його прийняття, на час прийняття оскарженого рішення в повній мірі, належним чином досліджені та перевірені не були; наявність/відсутність таких обставин не була підтверджена жодними належними та допустимими доказами в розумінні статей 73 та 74 КАС України. Оскільки рішення Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 06 липня 2020 року №8 не містить мотивів, з яких комісія дійшла висновку про не проходження атестації прокурором ОСОБА_2 , то воно не може вважатися законними та обґрунтованими, у зв`язку з чим підлягає скасуванню, а позовні вимоги в цій частині задоволенню. Крім того, як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається також на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, посилаючись на неврахування судами попередніх інстанцій позицій, викладених у постанові Верховного Суду від 01 серпня 2020 року у справі № 826/26007/15, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 08 жовтня 2019 року у справі № 9901/66/19, від 27 травня 2020 року у справі № 9901/88/19, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/212/19. Суд касаційної інстанції наголошує, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. Разом з цим, висновки Верховного Суду щодо дискреційності повноважень кадрових комісій, викладені у постанові Верховного Суду від 01 серпня 2020 року у справі № 826/26007/15, зроблені за іншого правового врегулювання. Спірні правовідносини, що виникли у справах № 9901/66/19, № 9901/88/19, № 9901/212/19, не є подібними до правовідносин у цій справі та сформовані за іншого правового врегулювання. При цьому, посилаючись у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішень за результатами проходження прокурорами атестації, скаржник обґрунтовує свої доводи саме висновками Верховного Суду. Таким чином, судове рішення суду апеляційної інстанції оскаржується заявником з двох взаємовиключних підстав: застосування норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах та відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. При цьому, з урахуванням змін до КАС України, внесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX і які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі належно вмотивованих визначених законом підстав для касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження. Отже, заявник не усунув в повному обсязі недоліки касаційної скарги, що стали підставою для залишення її без руху. За таких обставин, відповідно до правил статей 169, 332 КАС України касаційна скарга підлягає поверненню особі, яка її подала. Керуючись статтями 169, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України, у х в а л и в :

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі № 400/4191/20 за позовом ОСОБА_3 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернути особі, яка її подала.

2. Роз`яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не оскаржується. Суддя-доповідач М. І. Смокович Судді О. В. Кашпур С. А. Уханенко