Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 400/1198/21

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 12 січня 2022 р.м.ОдесаСправа № 400/1198/21 Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О., суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В., за участю секретаря судового засідання Цандура М.Р., представника апелянта/відповідача - Дрібко Г.В., позивача ОСОБА_1 та його представника адвоката Смородінова І.П., розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року (суддя Мельник О.М., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 01.11.2021) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування частини 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання,- В С Т А Н О В И В: 24 лютого 2021 року ОСОБА_1 , як депутат Миколаївської міської ради, звернувся до адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати частину 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 24.12.2020 року №2/35 "Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання". Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволений повністю. Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду Миколаївська міська рада подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 . В обґрунтування апеляційної скарги зазначається, що Регламент Миколаївської міської ради прийнятий у відповідності до норм діючого законодавства, з дотриманням критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, та з урахуванням волевиявлення більшості голосів депутатів від загального складу ради. На думку апелянта у даній справі відсутній предмет спору, оскільки оскаржуваним пунктом Регламенту не порушуються права позивача як депутата, а тому його скасування судом не призводить до їх відновлення. Також апелянт стверджує, що пункт 2 частини 2 статті 17 Регламенту прийнято з метою врегулювання питання забезпечення ефективної та безперебійної роботи комісії у випадку невизначеності самої комісії на першому засіданні в питанні обрання заступника та секретаря шляхом відкритого поіменного голосування більшістю депутатів від загального складу ради після обговорення, тому висновок суду, що відповідач здійснив протиправне втручання в порядок обрання заступників голів комісій та секретарів постійних комісій, тобто структури постійних комісій, є помилковим. В даному випадку, оскаржуваною нормою Регламенту Миколаївська міська рада реалізувала повноваження, передбачені частиною п`ятнадцятою статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", врегулювавши порядок організації роботи постійної комісії, зокрема визначила порядок обрання та затвердження на посади секретаря постійної комісії та заступника голови постійної комісії, з дотриманням критерію пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Крім того апелянт вважає, що в оскаржуваному рішенні суду не надано оцінки наведеної судової практики, зокрема, постанови Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі №825/2328/16, у якій зауважено, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Певні дефекти адміністративного акту можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Позивач своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористався, що відповідно до частини четвертої статті 304 КАС України, не перешкоджає апеляційному перегляду справи. Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, пояснення представника апелянта/відповідача - Дрібко Г.В., позивача ОСОБА_1 та його представника адвоката Смородінова І.П., вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є депутатом Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області VIII скликання. 24 грудня 2020 року на пленарному засіданні Миколаївської міської ради прийнято рішення №2/35 "Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання", пунктом 2 частини другої статті 17 якого визначено, що у разі якщо постійна комісія не обрала заступника голови постійної комісії та/або секретаря постійної комісії на першому засіданні постійної комісії, заступник голови та/або секретар обирається відповідним рішенням Ради. Того ж дня на підставі вищезазначеної норми прийнято рішення №2/36 "Про обрання голів, секретарів постійних комісій Миколаївської міської ради VIII скликання", яке було опубліковано 4 січня 2021 року. Вважаючи, що Миколаївська міська рада діяла поза межами повноважень, встановлених нормами статтями 26, 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а норми пункту 2 частини другої статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII є протиправними, ОСОБА_1 , як депутат міської ради, звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Задовольняючи його позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оспорюваний пункт Регламенту прийнято не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; не з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано; не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не пропорційно, тобто без з дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія), без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення. Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів зазначає наступне. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Статтею 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Відповідно до частини першої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. У частинах першої та другої статті 59 Закону №280/97-ВР зазначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Відповідно до частини 11 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Згідно частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Відповідно до частини 14 статті 46 Закону №280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 24 грудня 2020 року на пленарному засіданні Миколаївської міської ради прийнято рішення №2/35 "Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання", згідно преамбули якого Регламент - це нормативно-правовий акт, який визначає порядок проведення першої сесії Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області VIII скликання (далі - Рада), порядок обрання секретаря Ради, скликання чергової та позачергової сесії Ради, призначення пленарних засідань Ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень Ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Проте, як встановлено судом першої інстанції та не спростовується апелянтом, Миколаївською міською радою в порушення приписів абзацу першого частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", проект значеного рішення оприлюднено не було. При цьому слід додати, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Нормами пункту 1 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом. З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Миколаївська міська рада допустила порушення приписів частини третьої статті 15 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Викладені обставини свідчать про те, що оскаржене рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку прийняття таких рішень. Доводи апелянта, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не породжує правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом, з посиланням на постанову Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі №825/2328/16 є безпідставними, оскільки справи не є тотожними. Крім того, абзацом 2 частини другої статті 17 Регламенту було встановлено, що у разі якщо не обрано заступника голови постійної комісії та/або секретаря постійної комісії на першому засіданні постійної комісії, заступник голови та/або секретар обирається відповідним рішенням Ради. Разом з тим, частиною другою статті 47 Закону №280/97-ВР встановлено, що постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. Ураховуючи, що абзац 2 частини другої статті 17 Регламенту суперечить частині другій статті 47 Закону №280/97-ВР щодо повноважень міської ради щодо питань структури (обрання заступника голови постійної комісії та секретаря постійної комісії), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прийняття Миколаївською міською радою пункту 2 частини другої статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, якими було змінено порядок формування внутрішньої структури постійних комісій, є невиправданим втручанням з боку Миколаївської міської ради. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 . Доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують та є тотожними заперечень до адміністративного позову, факти та мотивування яких повністю спростовуються матеріалами справи та обставинами, які повно та об`єктивно були встановлені судом першої інстанції при вирішенні справи. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Відтак, апеляційна скарга Миколаївської міської ради задоволенню не підлягає. Керуючись статтями 292, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення. Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко Суддя І.П.Косцова Суддя Ю.В.Осіпов Повне судове рішення складено 13 січня 2022 року.