Постанова 4856 № 560/458/21

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 560/458/21 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Польовий О.Л. Суддя-доповідач - Сушко О.О. 10 грудня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Сушка О.О. суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 до Полонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 02.12.2020 №16 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Воробіївського старостинського округу ОСОБА_1 ". Відповідно до рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року позов задоволено повністю. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову. На обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначив, що обговорення кандидатури на посаду старости в депутатських комісіях не здійснювалось, та не могло бути здійснене, як і обговорення в депутатських групах (фракціях), так як депутатські групи (фракції) створені не були на час прийняття спірного рішення. Не здійснювалось обговорення кандидатури на призначення старости і безпосередньо на сесії міської ради 11.12.2020. Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного. Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що рішенням від 02.12.2020 №16 (прийнятим 11.11.2020) Полонська міська рада затвердила ОСОБА_1 на посаду старости Воробіївського старостинського округу Полонської міської об`єднаної територіальної громади 14.12.2020. Позивач оскаржив вказане рішення до суду. Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. Так, за приписами статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Згідно з частиною 2 статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Також, статтею 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". За правилами статті 15 цього Закону депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом. Окрім того, права депутата, що стосуються спірних правовідносин, зазначені в частині 2 статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка передбачає, що депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі № 18-рп/2004 термін "порушене право", який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади. Цією ж нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради. Зокрема, право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян". Також, право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 01.03.2018 року у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва. Враховуючи викладене, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах, що нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Зважаючи на викладене, саме до повноважень Постійної комісії з питань регламенту належить розгляд питань пов`язаних з депутатською діяльністю та додержанням норм депутатської етики, зокрема щодо питань не персонального голосування депутатом, та має право застосовувати до нього такий вид впливу, як попередження з повідомленням в засобах масової інформації. Отже, позивач, вказуючи на порушення при голосуванні Полонської міської ради за проект рішення, не позбавлений можливості вживати заходів, які направлені на дотримання депутатами своїх обов`язків та депутатської етики. Натомість, спірним у межах даної справи є питання дотримання процедурного порядку, підготовки та проведення пленарного засідання, а також в порушені основних принципів місцевого самоврядування в частині гласності та законності, що передбачено ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", наслідком чого є порушення прав позивача як депутата. Так, відповідно до пунктів 3 та 11 частини 1 статті 26 вказаного Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує. Положеннями частини 1 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Згідно з частиною 2, 4 статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов`язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, тому позивач має право на звернення до суду з таким позовом. Схожий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі № 320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі № 2340/3539/18, від 04.02.2020 у справі № 320/7969/17. Відповідно до ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Згідно частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Аналіз приписів частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вказує на імперативний її характер щодо обов`язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, але з відсиланням на норми Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині регулювання порядку такого оприлюднення. Так, зокрема, нормами пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом. За правилами частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Застереження щодо інших, скорочених, строків оприлюднення вказаних проектів актів, зокрема, - негайно після їх підготовки, містяться у частині 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Однак законодавець, визначаючи скорочені строки, окреслив випадки, за яких вони можуть бути застосовані. Це виникнення надзвичайних ситуацій та інші невідкладні випадки, передбачені законом. Вказані висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 10.07.2019 по справі № 299/1914/17-а. Загальний порядок скликання та проведення сесій ради, зокрема і першої сесії новообраної ради визначено статтею 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, відповідно до частини 2 цієї статті перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова. Аналіз цієї норми дає висновок на користь того, що перша сесія може відбуватись не в одному пленарному засіданні. Зокрема, згідно з правовою позицією, викладеної у постанові Верховного Суду від 05.08.2020 у справі № 811/1228/18, сесія місцевої ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи місцевої ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Тобто, законодавець не випадково вказав словосполучення "на пленарних засіданнях" щодо першої сесії, оскільки органом місцевого самоврядування має бути дотримана процедура прийняття своїх рішень, установлених чинним законодавством, зокрема Законом України "Про доступ до публічної інформації" з метою додержання принципів гласності та законності в частині їх оприлюднення як за 10 робочих днів до дати їх розгляду. Також, аналіз статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вказує на те, що голова територіальної виборчої комісії, який відкриває перше пленарне засідання інформує раду виключно про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. На користь такого висновку вказує і зміст Регламенту ради, чинного на час спірних правовідносин, а саме статті 22 зазначає, що Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. У разі необхідності сесії Ради можуть складатися з двох та більше пленарних засідань. Водночас, щодо інших питань першої сесії ради, порядку її проведення, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає, як така, що розглянута за правилами спрощеного провадження, крім випадків, передбачених ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий Сушко О.О. Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.