Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/3586/21

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 21 грудня 2021 р.м. ОдесаСправа № 420/3586/21 Головуючий в І інстанції: Тарасишина О.М. Дата та місце ухвалення рішення: 14.05.2021 р. м. Одеса П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача Шеметенко Л.П. судді Стас Л.В. судді Турецької І.О. розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, - В С Т А Н О В И В: У березні 2021 року до суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Управління Державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Головного управління Національної поліції в Одеській області, в якій позивач просить: - визнати незаконною бездіяльність Управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Одеській області щодо не розгляду запитів ОСОБА_1 від 10.08.2020 р., 14.08.2020 р., 31.08.2020 р., 03.12.2020 р.; - зобов`язати Управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Одеській області розглянути запити ОСОБА_1 від 10.08.2020 р., 14.08.2020 р., 31.08.2020 р., 03.12.2020 р. та надати на них відповідь; - визнати незаконною та не повною відповідь ГУМВС України в Одеській області від 31.12.2020 року № 20/ш-137 на запит ОСОБА_1 та такою, що порушує вимоги ст.ст. 34, 40 Конституції України, ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ст. 10 Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини, ст. 19 Загальної декларації прав людини, статей 18 та 19 Міжнародного пакту про громадські і політичні права; - зобов`язати ГУМВС України в Одеській області надати належну відповідь на запит ОСОБА_1 ; - визнати незаконною, такою, що не відповідає дійсності та не повною відповідь Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 ; - зобов`язати Головне управління Національної поліції в Одеській області надати належну відповідь на запит ОСОБА_1 ; - стягнути з Управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Одеській області на користь ОСОБА_1 немайнову (моральну) шкоду в розмірі 33061 грн.; - стягнути з ГУМВС України в Одеській області на користь ОСОБА_1 немайнову (моральну) шкоду в розмірі 10000 грн.; - стягнути з Головного управління Національної поліції в Одеській області в Одеській області на користь ОСОБА_1 немайнову (моральну) шкоду в розмірі 10000 грн. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Одеській області щодо не розгляду запитів ОСОБА_1 від 10.08.2020 р., 14.08.2020 р., 31.08.2020 р., 03.12.2020 р. Зобов`язано Управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Одеській області розглянути запити ОСОБА_1 від 10.08.2020 р., 14.08.2020 р., 31.08.2020 р., 03.12.2020 р. та надати на них відповідь. Визнано протиправними дії щодо не надання повної відповіді ГУМВС України в Одеській області від 31.12.2020 року № 20/ш-137 на запит ОСОБА_1 . Зобов`язано ГУМВС України в Одеській області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 03.12.2020 року. Визнано протиправними дії щодо не надання повної відповіді Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 . Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Одеській області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 19.08.2020 року. В задоволені іншої частини позовних вимог - відмовлено. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Головне управління Національної поліції в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заявленого позову, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильному застосуванні норм матеріального права, порушенні норм процесуального права. Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. У даній справі апеляційну скаргу подано відповідачем - ГУНП в Одеській області. В свою чергу, позивачем та УДАІ ГУМВС України в Одеській області рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку не оскаржено, а апеляційну скаргу ГУ МВС України в Одеській області повернуто апелянту. Таким чином, предметом апеляційного перегляду є апеляційна скарга ГУНП в Одеській області та рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову до цього відповідача. При цьому, задовольняючи позов до ГУНП в Одеській області, суд першої інстанції виходив з того, що позивач неодноразово звертався до відповідачів з запитами та проханням надати витребувану з УДАІ ГУМВС України в Одеській області інформацію 10.08.2020 р., 14.08.2020 р., 31.08.2020 р., 03.12.2020 р., а також до ГУМВС України в Одеській області та ГУНП в Одеській області, однак, станом на 26.02.2021 року відповідь на свої запити з УДАІ ГУМВС України в Одеській області не отримав. Суд першої інстанції зазначив, що позивач звертався до ГУМВС України в Одеській області та ГУНП в Одеській області щодо сприяння в реалізації своїх прав, проте, повної відповіді не отримав. Так, суд першої інстанції вказав, що листом ЛК ГУМВС України в Одеській області від 31.12.2020 року № 20/ш-137 повідомлено про відсутність функціональних повноважень (обов`язків) голови Ліквідаційної комісії ГУМВС України в Одеській області та листом ГУНП в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 повідомлено, що УДАІ ГУМВС України в Одеській області ліквідовано, а питання щодо діяльності Ліквідаційної комісії УДАІ ГУМВС України в Одеській області не віднесено до компетенції ГУНП в Одеській області. На підставі наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що вказані обставини свідчить про порушення положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» та протиправність дій щодо надання неповної інформації. З огляду на викладене, суд першої інстанції, зокрема, визнав протиправними дії щодо не надання повної відповіді Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 та зобов`язав Головне управління Національної поліції в Одеській області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 19.08.2020 року. Проте, встановлені судом першої інстанції обставини щодо надання ГУНП в Одеській області, листом від 18.01.2021 року № 9/ш-2285, відповіді саме на запит позивача та відповідно порушення з боку цього відповідача Закону України «Про доступ до публічної інформації» не відповідають дійсним обставинам справи. Так, колегія суддів наголошує, що суд першої інстанції фактично взагалі не дослідив питання, на який запит/звернення/скаргу було надано ГУНП в Одеській області оскаржувану відповідь, листом від 18.01.2021 року № 9/ш-2285, та запит/звернення/скарга позивача, який був предметом розгляду ГУНП в Одеській області відсутній в матеріалах справи. Колегія суддів зазначає, що в резолютивній частині позову позивач просить визнати незаконною, такою, що не відповідає дійсності та не повною відповідь Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 , зобов`язати Головне управління Національної поліції в Одеській області надати належну відповідь на запит ОСОБА_1 , однак, ним не визначено дату, номер запиту, який, на його думку, має бути розглянутий відповідачем. В свою чергу, суд першої інстанції зобов`язав Головне управління Національної поліції в Одеській області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 19.08.2020 року. Проте, судом першої інстанції не визначено, з яких підстав він дійшов висновку, що оскаржувана відповідь від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 надана на запит від 19.08.2020 року, не вказав, в чому полягає запит від 19.08.2020 року. Водночас, з урахуванням витребуваних судом апеляційної інстанції доказів, колегією суддів встановлено, що 18.01.2021 року № 9/ш-2285 ГУНП в Одеській області надало відповідь на звернення позивача від 08.12.2020 року стосовно можливого порушення службової дисципліни окремими працівниками ГУНП в Одеській області. Також, суд апеляційної інстанції встановив, що 08.12.2020 року позивачем була подана ГУНП в Одеській області скарга в порядку Закону України «Про звернення громадян», яка і була розглянута відповідачем згідно цього Закону у відповідності до наведеної відповіді від 18.01.2021 року № 9/ш-2285. Колегія суддів зазначає, що позивач звертався до ГУНП в Одеській області і з іншими запитами/скаргами, однак, предметом судового розгляду є саме відповідь ГУНП в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на скаргу від 08.12.2020 року стосовно можливого порушення службової дисципліни окремими працівниками ГУНП в Одеській області в порядку Закону України «Про звернення громадян». Таким чином, враховуючи, що позивачем оскаржується саме відповідь ГУНП в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на скаргу від 08.12.2020 року стосовно можливого порушення службової дисципліни окремими працівниками ГУНП в Одеській області, яка подавалась та розглядалась в порядку Закону України «Про звернення громадян», висновок суду першої інстанції про порушення ГУНП в Одеській області при наданні такої відповіді Закону України «Про доступ до публічної інформації» є безпідставними. Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції помилково ототожнив поняття запит на інформацію із зверненням (скаргою) та не врахував, що запит на публічну інформацію та звернення громадян є різними категоріями за правовими підставами, предметом, вимогами щодо форми, оплатності. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (чинного та в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Статтею 13 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією). На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Згідно п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію. За правилами ст. 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. Відповідно до вимог ст. 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. Аналіз наведених вимог Закону № 2939-VI свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях: - уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI); - інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI); - інформація, пов`язана з виконанням особами делегованих повноважень суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI); - інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI); - інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; - інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VI). Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію. Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі Закон № 393/96-ВР). Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону, тому, він є спеціальним у цій сфері. Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб (ст. 3 Закону № 393/96-ВР). У відповідності до ч. 1 ст. 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду. Таким чином, запит на публічну інформацію та звернення громадян є різними категоріями за правовими підставами, предметом тощо, а тому, суд першої інстанції розглядаючи справу щодо оскарження відповіді наданої на скаргу, яка подана в порядку Закону України «Про звернення громадян», помилково послався на положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» і відповідно порушення прав позивача на одержання публічної інформації. Колегія суддів наголошує, що звертаючись із заявленим позовом до ГУНП в Одеській області позивач посилається на порушення з боку ГУНП в Одеській області Закону України «Про доступ до публічної інформації» та просив визнати незаконною, такою, що не відповідає дійсності та не повною відповідь Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 , зобов`язати Головне управління Національної поліції в Одеській області надати належну відповідь на запит ОСОБА_1 . Тобто, звертаючись до суду з позовом до ГУНП в Одеській області, позивач просив відновити його порушене право на доступ до публічної інформації. Однак, як встановлено колегією суддів, право на доступ до публічної інформації з боку ГУНП в Одеській області у спірному випадку не порушено, оскільки 08.12.2020 року позивачем була подана ГУНП в Одеській області скарга в порядку Закону України «Про звернення громадян», яка і була розглянута відповідачем згідно цього Закону у відповідності до оскаржуваємої відповіді від 18.01.2021 року № 9/ш-2285. На підставі наведеного у сукупності, враховуючи, що позивачем оскаржується саме відповідь ГУНП в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на скаргу від 08.12.2020 року стосовно можливого порушення службової дисципліни окремими працівниками ГУНП в Одеській області, яка подавалась та розглядалась в порядку Закону України «Про звернення громадян», та звертаючись із заявленим позовом до ГУНП в Одеській області позивач посилається на порушення з боку ГУНП в Одеській області Закону України «Про доступ до публічної інформації» і просив відновити його порушене право на доступ до публічної інформації, колегія суддів приходить до висновку, що у задоволенні позову до ГУНП в Одеській області слід відмовити у зв`язку з відсутністю у діях цього відповідача порушення права позивача на одержання публічної інформації. З огляду на вищевикладене, згідно ст. 317 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову до ГУНП в Одеській області скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову у цій частині. В іншій частині рішення суду першої інстанції не є предметом апеляційного перегляду, а тому, колегія суддів відхиляє доводи відзиву на апеляційну скаргу ГУМВС України в Одеській області щодо безпідставності заявленого позову в частині вимог до ГУМВС України в Одеській області. Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області задовольнити частково. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року в частині задоволення позову ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання незаконною, такою, що не відповідає дійсності та не повною відповідь Головного управління Національної поліції в Одеській області від 18.01.2021 року № 9/ш-2285 на запит ОСОБА_1 , зобов`язання Головне управління Національної поліції в Одеській області надати належну відповідь на запит ОСОБА_1 скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у цій частині. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду. Судове рішення складено у повному обсязі 21.12.2021 р. Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко Суддя: Л.В. Стас Суддя: І.О. Турецька