Постанова 4855 № 640/19678/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/19678/20 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 листопада 2021 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: Головуючий суддя: Черпіцька Л.Т. Собків Я.М. судді:Файдюк В.В. за участю секретаря: Зуєнка Д.П. за участю: позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Стретович М.О., представника третьої особи Була Р.Б., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.21 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Офіс Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії , В С Т А Н О В И Л А: До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Прокуратури Полтавської області, третя особа - Офіс Генерального прокурора, у якому просить суд: визнати протиправним та скасувати в частині рішення не виплачувати премію керівнику Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 за липень 2020 року наказ виконувача обов`язків прокурора Полтавської області Глушка А.М. «Про преміювання» від 29 липня 2020 року №543к. В обґрунтування позову зазначив, що при прийнятті оскаржуваного в частині наказу у відповідача відсутні повноваження з питань оцінки належності виконання керівником Полтавської місцевої прокуратури ОСОБА_1 як прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Натомість формулювання, викладені у рапорті, який слугував підставою для видання спірного в частині наказу, стосуються виключно оцінки виконання посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року позов задоволено повністю. Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Мотивуючи апеляційну скаргу зазначає, що оскаржуваний наказ, в частині, що стосується позивача, є правомірним, адже на виконання Закону України «Про прокуратуру» Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», пунктом 2 частини 2 якої встановлено, що керівникам органів прокуратури надано право у межах затвердженого фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також з нагоди державних, професійних світ та ювілейних дат у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. У відзиві на апеляційну скаргу позивач просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. В засіданні суду представник Офісу Генерального прокурора підтримала доводи апеляційної скарги. Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке. Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 відповідно до наказу Генерального прокурора України №120к від 16 серпня 2018 року призначений на посаду керівника Полтавської місцевої прокуратури. Згідно наказу Прокуратури Полтавської області від 29 липня 2020 року №543к «Про преміювання», а саме пункту 5 даного наказу, вирішено не виплачувати премію ОСОБА_1 - керівнику Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області (пропозиція ОСОБА_2 ). Незгода позивача із зазначеним наказом в частині зумовила його звернення до суду з адміністративним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до Конституції України Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (надалі по тексту також Закон №1697-VII) визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо. Відповідно до статті 7 вказаного Закону № 1697-VII, систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура. Статтею 12 Закону № 1697-VII передбачено, що перелік та територіальна юрисдикція окружних прокуратур визначається наказом Генерального прокурора. Утворення, реорганізація та ліквідація окружних прокуратур, визначення їхньої компетенції, структури і штатного розпису здійснюються Генеральним прокурором. Заробітна плата прокурора регулюється Законом № 1697-VII, не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та складається з посадового окладу, премій і надбавок за вислугу років, виконання обов`язків на адміністративній посаді, а також інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці (стаття 81 Закону № 1697-VII). Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Згідно ст. 2 Закону України «Про оплату праці» визначено, що основна заробітна плата - це винагорода за виконану роботу відповідно до встановлених норм праці (норми часу, виробітку, обслуговування, посадові обов`язки). Вона встановлюється у вигляді тарифних ставок (окладів) і відрядних розцінок для робітників та посадових окладів для службовців; додаткова заробітна плата - це винагорода за працю понад установлені норми, за трудові успіхи та винахідливість і за особливі умови праці. Вона включає доплати, надбавки, гарантійні і компенсаційні виплати, передбачені чинним законодавством; премії, пов`язані з виконанням виробничих завдань і функцій. Інші заохочувальні та компенсаційні виплати - до них належать виплати у формі винагород за підсумками роботи за рік, премії за спеціальними системами і положеннями, виплати в рамках грантів, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми. З урахуванням вимог статті 81 Закону №1697-VII, 31 травня 2012 року прийнято постанову Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (надалі також Постанова №505), пунком 2 якої керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці надано право здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також з нагоди державних, професійних свят та ювілейних дат у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. При цьому, конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання. Так, наказом Генерального прокурора України від 09 серпня 2017 року №234 затверджено Положення про преміювання працівників органів прокуратури, національної академії прокуратури України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (надалі також Положення №234). Згідно пункту 1 Положення №234 це Положення визначає підстави і порядок преміювання прокурорів, слідчих, працівників, що виконують функції з обслуговування, службовців, робітників органів прокуратури, працівників Національної академії прокуратури України (далі - працівники), а також членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - члени Комісії). Відповідно до пункту 3 Положення №234 премії виплачуються працівникам та членам Комісії на підставі наказів Генеральної прокуратури України, керівників регіональних прокуратур, ректора Національної академії прокуратури України, голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Розмір премій визначається відповідно до об`єктивної оцінки роботи працівника, члена Комісії та їх особистого внеску в загальні результати роботи у відсотках до посадового окладу або місячної заробітної плати працівника (крім доплат за виконання обов`язків тимчасово відсутніх працівників та за виконання обов`язків тимчасово відсутнього керівника) і члена Комісії (пункт 4 Положення №234). Пунктом 5 Положення №234 визначено, що преміювання керівників регіональних прокуратур, їх перших заступників та заступників, голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів здійснюється щомісяця в порядку та розмірах, визначених пунктами 3 та 4 цього розділу. Преміювання ректора, першого проректора та проректорів Національної академії прокуратури України здійснюється у порядку та розмірах, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року №329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України». При цьому, загальними критеріями оцінки роботи працівників є: сумлінне виконання службових обов`язків; своєчасне та якісне виконання завдань і доручень керівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України, голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; дотримання трудової дисципліни (пункт 10 розділу І Положення №234). Порядок преміювання працівників та членів Комісії врегульований розділом ІІ Положення №234. Так, відповідно до пункту 3 розділу ІІ Положення №234 у разі неналежного виконання працівниками, членами Комісії службових обов`язків, що зумовлює невиплату премії або її виплату в меншому розмірі, перший заступник та заступники Генерального прокурора, керівники самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, Національної академії прокуратури України, а також голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, керівники місцевих прокуратур складають рапорти з обґрунтуванням підстав та відсотка, на який пропонується зменшити розмір премії. Рапорт про невиплату премії або її виплату в меншому розмірі погоджується з відповідними заступниками Генерального прокурора, керівниками регіональних прокуратур, ректором Національної академії прокуратури України і до 18 числа кожного місяця передається до кадрового підрозділу. Мотивовані пропозиції про невиплату премії або її виплату в меншому розмірі доводяться до відома працівників відповідної прокуратури, Національної академії прокуратури України, членів Комісії. Згідно пункту 4 розділу ІІ Положення №234 на підставі цих пропозицій кадровими підрозділами, Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів готуються проекти відповідних наказів про виплату середньовизначеного розміру премії із зазначенням працівників, членів Комісії, яким премія виплачується в меншому розмірі чи не виплачується взагалі. При цьому, вимогами пункту 6 розділу ІІ Положення №234 визначено, що до 18 числа кожного місяця керівники регіональних прокуратур надають до кадрового підрозділу Генеральної прокуратури України пропозиції щодо преміювання їх перших заступників та заступників, ректор Національної академії прокуратури України - першого проректора та проректорів. У пропозиціях указується, яким працівникам пропонується виплачувати середньовизначений розмір премії, а яким, за наявності підстав, - у меншому розмірі (із зазначенням відсотка зменшення) чи не виплачувати взагалі. Вищенаведеними нормами законодавства передбачена не лише наявність відповідного рапорту щодо зменшення розміру премії працівнику, а передбачено, що такий рапорт має містити обґрунтування (з урахуванням критерію неналежності виконання працівником службових обов`язків) підстав та відсотка, на який пропонується зменшити розмір премії. Крім того, такий рапорт та пропозиції повинні надаватись з дотриманням законодавчо визначеного терміну. Як вбачається з матеріалів справи, судом першої інстанції витребувано з Офісу Генерального прокурора інформацію щодо дати та часу створення, дати та часу реєстрації, номеру та дати вихідної кореспонденції, спосіб внесення даних щодо дати вихідної кореспонденції, дати направлення, дати отримання, виконавців, реєстраторів та іншої інформації, надання якої технічно можливо, у Системі електронного діловодства в органах прокуратури наступних документів прокуратури Полтавської області: а) лист прокурора Полтавської області Голинського Я.О. №27-92вих-а) лист прокурора Полтавської області Голинського Я.О. №27-92вих-а) лист прокурора Полтавської області Голинського Я.О. №27-92вих-20, який фактично згідно штампу, виготовленого автоматично в Системі електронного діловодства в органах прокуратури зареєстровано 29.07.2020 (про що свідчить відповідний штамп зі у відповідному полі бланку явно 29.07.2020 виправлено на 28.07.2020; б) лист про посилення контролю за об`єктивністю внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та результатів досудового розслідування, що датовано 28.07.2020, має номер 27-93вих-20 (що внесено до СЕД після документу з попереднім порядковим номером, датованим 29.07.2020); в) рапорт в.о. начальника відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області ОСОБА_3 від 28 або 29 липня 2020 року. На виконання вимог ухвали суду першої інстанції Офісом Генерального прокурора надано інформацію, що за результатами пошуку в ІС «СЕД» знайдені наступні документи: - вих.лист №27-92вих-20 від 29 липня 2020 року - створення проекту документа ( ОСОБА_4 ) 28.07.2020 17:30; документ відправлено на узгодження ( ОСОБА_4 ) 28.07.2020 17:33; узгодження проекту документа ( ОСОБА_2 ) 29.07.2020 10:11; узгодження проекту документа ( ОСОБА_5 ) 29.07.2020 10:26; реєстрація документа ( ОСОБА_6 ) 29.07.2020 10:51; відправлення документа ( ОСОБА_6 ) 29.07.2020 10:54; - вих. лист №27-93вих-20 від 28 липня 2020 року - створення проекту документа ( ОСОБА_4 ) 28.07.2020 17:32; документ відправлено на узгодження ( ОСОБА_4 ) 28.07.2020 17:33; узгодження проекту документа ( ОСОБА_2 ) 29.07.2020 10:11; узгодження проекту документа ( ОСОБА_7 ) 29.07.2020 10:26; реєстрація документа ( ОСОБА_6 ) 29.07.2020 10:51; відправлення документа ( ОСОБА_6 ) 29.07.2020 10:54. Додатково суду повідомлено, що згідно з довідником організаційної структури ІС «СЕД» користувача ОСОБА_3 не існує. Водночас, в.о. начальника відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області ОСОБА_2 в період часу, зазначеного в запиті, будь-які проекти чи документи в ІС «СЕД» не створювались та не підписувались. Відповідно до наявної в матеріалах справи копії рапорту в.о. начальника відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи прокуратури Полтавської області ОСОБА_2 , адресованого прокурору Полтавської області ОСОБА_5 вбачається, що він зареєстрований у Полтавській місцевій прокуратурі 29 липня 2020 року №11279-20, датований 28 липня 2020 року та не містить резолюції ОСОБА_5 . При цьому, як дата самого рапорта, так і дата його реєстрації свідчить про порушення строку подання такого рапорту із пропозицією зменшення розміру премії працівнику, який визначений пунктом 6 розділу ІІ Положення №234. Крім того, зміст самого рапорта свідчить, що складений він не з урахуванням критерію неналежності виконання працівником службових обов`язків, а за результатами здійсненого моніторингу об`єктивності висвітлення в інформаційній системі ЄРДР відомостей щодо осіб, які вчинили кримінальні порушення та джерел отримання інформації про злочини впродовж червня-липня 2020 року. Також, як уже зазначалось, рапорт датований 28 липня 2020 року, в той час як містить у собі інформацію щодо 29 липня 2020 року (включно). Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наведене свідчить про недотримання при прийнятті оскаржуваного наказу в частині зменшення розміру премії позивачу порядку, визначеного Положенням №234, як щодо терміну подання рапорту (пропозиції), так і змісту такого рапорту, зокрема, відсутності відмітки щодо його погодження заступником керівника регіональної прокуратури та обґрунтування відсотку зменшення розміру премії. Посилання скаржника в апеляційній скарзі на ту обставину, що позивач несвоєчасно та неналежно виконує свої обов`язки, у зв`язку з чим і прийнято рішення про позбавлення його премії, не заслуговують на увагу, оскільки відповідач не зазначив, які конкретно завдання прокуратури Полтавської області позивачем не виконано. Колегія суддів зазначає, що відповідачем, при прийнятті оскаржуваного наказу в частині зменшення розміру премії позивачу, не дотримано порядку, визначеного Положенням №234 як щодо терміну подання рапорту, так і змісту такого рапорту, зокрема, відсутності відмітки щодо його погодження заступником керівника регіональної прокуратури та обґрунтування відсотку зменшення розміру премії. Крім того, відповідачем не спростовано факт того, що у рапорті від 28.07.2020 йдеться про здійснений аналіз статистичних показників на 29.07.2020. На цьому рапорті всупереч вимог Інструкції з діловодства без дати поставлено візу прокурора Полтавської області Голинського Я.О., який 29.07.2020 не виконував службових обов`язків, в.о. прокурора Полтавської області був призначений Глушко А.М. , що підтверджується підписанням ним оспорюваного акту. Колегія суддів зазначає, що відповідно до частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», премія є складовою заробітної плати прокурора, а у відповідності до пунктів 2-4 Положення преміювання працівників прокуратури здійснюється щомісячно, відповідно підставою для позбавлення працівника прокуратури преміальних виплат або виплата її меншому розмірі є не лише бажання керівника, а лише з певними обставинами, визначеними нормативними актами та з урахуванням статті 19 Конституції України - лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Як зазначено у рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді № R(80)2, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Отже, суб`єкт може вільно обирати між двома чи більшою кількістю альтернатив, кожна з яких буде правомірною. Якщо ж правомірним може вважатися лише один варіант поведінки, дискреційні повноваження відсутні. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною, натомість у даному спорі відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. За змістом п.

30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя. Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "RuizTorija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи. У контексті оцінки доводів апеляційної скарги апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, суд вважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи. Згідно з положеннями ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст.241, 242, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.21 - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст виготовлено 10 листопада 2021 року. Головуючий суддя: Л.Т. Черпіцька судді:Я.М. Собків В.В. Файдюк