Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 580/2228/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2228/21 Суддя (судді) першої інстанції: Паламар П.Г. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 листопада 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого: Бєлової Л.В. суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю. за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А. розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві у порядку ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Уманської районної ради Черкаської області, третя особа: Відділ освіти, молоді та спорту Уманської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення, - В С Т А Н О В И В: У квітні 2021 року позивач, Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив: - визнати протиправним та скасувати рішення Уманської районної ради від 17.11.2020 № 62-15/УІІ «Про ліквідацію комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи. В апеляційній скарзі апелянт вказує, що рішення про ліквідацію закладу культури було прийняте на сесії ще за три дні до скерування відповідного листа до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, а не під час прийняття такого рішення, як вказує суд першої інстанції. Апелянт наполягає, що фактично 17.11.2020, прийнявши на сесії рішення про ліквідацію закладу, постфактум 20.11.2020 Уманська районна рада звернулась до Міністерства за погодженням, при цьому, не повідомила, що таке рішення вже прийнято. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Уманської районної ради Черкаської області, третя особа: Відділ освіти, молоді та спорту Уманської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішеннята призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 03 листопада 2021 року. 22 та 25 жовтня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду електронною поштою та засобами поштового зв`язку надійшло клопотання Уманської районної ради Черкаської області про відкладення судового розгляду, призначеного на 03 листопада 2021 року, у зв`язку з відсутністю у відповідача копії апеляційної скарги, для поновлення строків для подання відзиву на останню. В подальшому, 02 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Уманської районної ради Черкаської області, в якому відповідач повністю підтримує правову позицію суду першої інстанції та вказує про відсутність правових підстав для задоволення вимог апеляційної скарги. Також, у відзиві відповідач просить розглядати апеляційну скаргу без участі представника Уманської районної ради Черкаської області з урахуванням наданих документів та на підставі наявних у справі доказів. У відкрите судове засідання 03 листопада 2021 року сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з`явилися. Згідно з частиною другою статті 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення справи, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити розгляд справи за відсутності представників сторін. Згідно з частиною четвертою статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося. Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Як встановлено судом першої інстанції, комунальний заклад «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області створений з метою задоволення інформаційних, наукових-дослідних, освітніх, культурних потреб жителів Уманського району, засновником якого є Уманська районна рада (статут затверджений рішенням Уманської районної ради від 17.12.2019 №50-11/VII). Згідно. п. 10.1 Статуту, ліквідація бібліотеки здійснюється зокрема за рішенням Засновника. Рішенням Уманської районної ради від 17.11.2020 №62-15/VII вирішено ліквідувати комунальний заклад «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. 20.11.2020 за вих. №326/01-2 Уманська районна рада до Міністерства культури та інформаційної політики України направила лист про погодження ліквідації комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. 21.12.2020 за вих. № 15616/4.3 Міністерство культури та інформаційної політики України на адресу Уманської районної ради направлено лист щодо погодження про виключення з базової мережі закладів культури Уманської РЦБ, в якому вказано щодо необхідності надання вичерпної інформації про вагомі причини ліквідації комунального закладу. 14.01.2021 рішенням Уманської районної ради №3-13/VIII, передано зі спільної власності територіальних громад Уманського району, до комунальної власності Бабанської селищної ради, Дмитрушівської сільської ради, Ладижинської сільської ради, Паланської сільської ради 12624 примірників книг. 26.01.2021 до ЄДРПОУ внесено запис про припинення комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області Вважаючи рішення районної ради про ліквідацію комунального закладу протиправними, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду. Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що Уманською районною радою Черкаської області при прийнятті рішення про ліквідацію комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області надіслано до Міністерство культури та інформаційної політики України лист щодо погодження про виключення з базової мережі закладів культури - Уманської РЦБ. При цьому, Міністерство культури та інформаційної політики України в силу ст. 15 Закону № 32/95-ВР, ст. 22, 23 Закону № 2778-VI, Положення про Міністерство культури України на вмотивоване подання відповідача не надало ні «погодження» ні «відмову у погодженні» на ліквідацію об`єкту культури - бібліотеку, а лише вказано на необхідність надання вичерпної інформації про вагомі причини ліквідацію комунального закладу. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції вважав, що оскільки Мінкульт не надав мотивовану відмову у погодженні щодо ліквідації комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області, то відповідачем правомірно застосовано принцип «мовчазної згоди». Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Згідно п. 4, п. 5 ст. 1 Закону України від 14.12.2010 року № 2778-VI «Про культуру» (далі - Закон № 2778-VI) діяльність у сфері культури (культурна діяльність) - творча, господарська, наукова, бібліотечна, інформаційна, музейна, освітня, культурно-дозвіллєва та розважальна діяльність, спрямована на створення, тиражування, розповсюдження, демонстрування, популяризацію, збереження і використання культурних благ та культурних цінностей для задоволення культурних потреб громадян; заклад культури - юридична особа, основною діяльністю якої є діяльність у сфері культури, або структурний підрозділ юридичної особи, функції якого, полягають у провадженні діяльності у сфері культури. Згідно ч. 1 ст. 16 Закон № 2778-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування забезпечують: -збереження культурних цінностей на території України, охорону культурної спадщини, захист історичного середовища; -збереження Музейного фонду України, Державного бібліотечного фонду України, Національного архівного фонду України, фільмофонду, їх постійне поповнення сучасними творами мистецтва, продукцією вітчизняного книговидавництва, кінематографа, аудіовиробництва; -функціонування і розвиток мережі музеїв, архівів, бібліотек, мистецьких шкіл, студій, клубів, кінотеатрів, кіно-, відеопрокатних підприємств, об`єднань, заповідників, реставраційних закладів державної та комунальної власності; -збереження нематеріальної культурної спадщини, в тому числі традиційної народної культури, мов, діалектів і говірок, фольклору, традицій, звичаїв і обрядів, народних художніх промислів та ремесел, історичних топонімів тощо. За приписами ст. 1 Закону України від 27.01.1995 року № 32/95-ВР «Про бібліотеки і бібліотечну справу» (далі - Закон № 32/95-ВР) бібліотека - інформаційний, культурний, освітній заклад (установа, організація) або структурний підрозділ, що має упорядкований фонд документів, доступ до інших джерел інформації та головним завданням якого, є забезпечення інформаційних, науково-дослідних, освітніх, культурних та інших потреб користувачів бібліотеки; бібліотечна система України - розгалужена мережа бібліотек різних видів, пов`язаних взаємодією і взаємовикористанням бібліотечних ресурсів. У відповідності до ст. 15 Закону № 32/95-ВР, бібліотеки ліквідуються за рішенням: -власника; -засновника - за згодою власника; -в інших випадках, передбачених законодавством. У разі ліквідації державних та комунальних підприємств, установ, організацій, у складі яких перебувають бібліотеки, бібліотечні фонди та майно, необхідне для діяльності бібліотеки, передаються до бібліотек, що є у державній та комунальній власності, згідно з рішенням відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Доцільність реорганізації та ліквідації бібліотек, що є у державній та комунальній власності, визначається відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495, Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого, спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті. Міністерство здійснює відповідно до законодавства координацію діяльності бібліотек, а також, контроль за діяльністю бібліотек, що перебувають у державній та комунальній власності, збереження ними бібліотечного фонду України; погоджує рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування стосовно реорганізації та ліквідації бібліотек, що перебувають у державній та комунальній власності; (п.п., п.п. 23, 26 п. 4 Положення). Згідно з ч. 3 ст. 19 Закону № 2778-VI створення чи припинення, у тому числі ліквідація, закладів культури здійснюється в порядку, визначеному законодавством. Відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону № 2778-VI, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час формування та забезпечення функціонування базової мережі закладів культури керуються державними соціальними нормативами у сфері обслуговування закладами культури, передбаченими Законом України Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії. Виключення закладів культури з базової мережі можливе лише за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Крім того, на підставі п. 13 Порядку формування базової мережі закладів культури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 984, виключення закладів культури з базової мережі здійснюється за погодженням з Мінкультури згідно з переліком закладів культури, поданим місцевою держадміністрацією та затвердженим органом місцевого самоврядування або поданим центральним органом виконавчої влади, із зазначенням причин та обґрунтуванням необхідності такого виключення. Виключеними з базової мережі можуть бути заклади культури, що не відповідають визначеним статтями 1, 22 і 23 Закону України «Про культуру» вимогам. На підставі державних соціальних нормативів забезпечення населення закладами культури і культурними послугами центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, затверджує перелік закладів культури базової мережі загальнодержавного рівня. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування затверджують переліки закладів культури базової мережі місцевого рівня (ст. 24 Закону України «Про культуру»). З матеріалів справи вбачається, що відповідачем рішенням Уманської районної ради від 17.11.2020 №62-15/VII вирішено ліквідувати комунальний заклад «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. В той же час, колегія суддів наголошує, що лише 20.11.2020 за вих. №326/01-2 Уманська районна рада направила до Міністерства культури та інформаційної політики України лист про погодження ліквідації комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. Так, рішення про ліквідацію бібліотеки відповідачем було прийнято 17.11.2020, а за погодженням, необхідним для прийняття такого рішення, відповідач звернувся лише 20.11.2020, тобто, вже після ухвалення оскаржуваного рішення. Отже, апеляційний суд наголошує, що рішення про ліквідацію бібліотеки було прийнято ще за 3 дні до скерування відповідного листа до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, а не до прийняття такого рішення, що не було встановлено судом першої інстанції та, як наслідок, призвело до передчасного висновку про отримання такого погодження за принципом мовчазної згоди. До того ж, апеляційний суд вважажє за необхідне зазначити, що в даному випадку відсутня мовчазна згода, яка помилково вказував суд першої інстанції, оскільки у відповідь на лист Уманської районної ради 20.11.2020 за вих. №326/01-2 про надання погодження на ліквідацію комунального закладу, Міністерство лише вказало про необхідність надання вичерпної інформації про вагомі причини ліквідації комунального закладу, а не надало відповідне погодження. Відтак, оскільки Уманська районна рада направила до Міністерства культури та інформаційної політики України лист про погодження ліквідації комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області лише через три дні після прийняття відповідного рішення про ліквідацію, останнє свідчить про прийняття оскаржуваного в межах даної справи рішення з порушенням процедури, встановленої законодавством, оскільки станом на момент його прийняття Уманською районною радою не було отримано погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Уманської районної ради Черкаської області, третя особа: Відділ освіти, молоді та спорту Уманської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення. Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до вимог частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог. Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд П О С Т АН О В И В: Апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року - задовольнити. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року - скасувати. Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Уманської районної ради Черкаської області, третя особа: Відділ освіти, молоді та спорту Уманської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити повністю. Визнати протиправним та скасувати рішення Уманської районної ради від 17.11.2020 № 62-15/УІІ «Про ліквідацію комунального закладу «Уманська районна центральна бібліотека» Уманської районної ради Черкаської області. Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Повний текст виготовлено 03 листопада 2021 року. Головуючий суддя Л.В. Бєлова Судді В.О. Аліменко, А.Ю. Кучма