Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 540/1568/21

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД __________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 12 жовтня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/1568/21 Головуючий в 1 інстанції: Дубровна В.А. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Домусчі С.Д. суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І., за участю секретаря судового засідання - Тутової Л.С. апелянта - ОСОБА_1 представника відповідача - Херсонської обласної прокуратури - Клюкіна К.І. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання провести перерахунок та виплату заробітної плати, - В С Т А Н О В И В: 11.04.2021 року, позивач ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Херсонської обласної прокуратури, в якому просив суд: - визнати протиправною бездіяльність Херсонської обласної прокуратури щодо нездійснення нарахування та виплати заробітної плати з урахуванням посадового окладу згідно зі ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 26.03.2020 р. по 20.10.2020 р.; - зобов`язати Херсонську обласну прокуратуру здійснити перерахунок заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх надбавок до посадового окладу, премій, та виплатити різницю недоотриманої суми заробітної плати за період з 26.03.2020 р. по 20.10.2020 р. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що в період з 26.03.2020 року по 20.10.2020 року він мав право на отримання заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру», проте заробітна плата виплачувалась у меншому розмірі відповідно до Постанови КМУ від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». При цьому позивач посилався на рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким були визнані неконституційними положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Оскільки положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України втратили чинність з 26.03.2020 року, позивач вважав, що з цієї дати він має право на отримання заробітної плати згідно зі ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та по день звільнення - 20.10.2020 року. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 22.07.2021 року, ухваленим у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження, відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що висновки суду першої інстанції є необґрунтованими, а застосовані судом першої інстанції правові висновки Верховного Суду стосуються правовідносин, які виникли в інший часовий проміжок та регулювались нормами закону до ухвалення Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020. Також, апелянт вважає помилковим посилання суду першої інстанції на норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 року №113-ІХ (зокрема на абзац 3 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень), оскільки ці норми визначають проведення оплати праці у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Але, таке законодавче формулювання щодо регулювання оплати праці прокурорів визнане неконституційним рішенням Конституційним Судом України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020. Посилається апелянт і на те, що суд першої інстанції допустив неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, оскільки не дослідив та не надав мотивовану оцінку аргументу позивача щодо наявності підстав для задоволення позову, оскільки з 26.03.2020 року відсутні будь-які перешкоди у застосуванні ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». Херсонська обласна прокуратура надала відзив на апеляційну скаргу, в якому, з посиланням на доводи, які узгоджуються із висновками суду першої інстанції, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. Суд встановив, що ОСОБА_1 з 27.11.2006 р. по 20.10.2020 р. працював в органах прокуратури Херсонської області, у т.ч. з 15.12.2015 р. на посаді прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області, що підтверджено копією трудової книжки НОМЕР_1 ( а.с. 8-12). 19.10.2020 наказом керівника Херсонської обласної прокуратури № 683к, апелянт звільнений з займаної посади та з органів прокуратури області з 20.10.2020 р. за власним бажанням, на підставі п. 7 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру № 1697-VII. Не погоджуючись із тим, що у період з 26 березня по 20 жовтня 2020 року заробітна плата виплачувалась із урахуванням посадового окладу, визначеного Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а не посадового окладу, визначеного у відповідності до положень ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», позивач 12.04.2021 року звернувся до суду з позовною заявою. Вирішуючи спір та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оплата праці працівників регіональних прокуратур та місцевих прокуратур, зокрема у період з 26.03.2020 по 20.10.2020 здійснювалась у відповідності до Закону України від 19.09.2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який був чинним та неконституційним не визначався. Також суд першої інстанції виходив з того, що з 25.09.2019 року положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» встановлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур, та у спірний період дія цієї статті не поширювалась на прокурорів місцевих прокуратур, та оплата праці працівників місцевих прокуратур здійснювалась відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України, що узгоджується із приписами п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 року № 113-ІХ. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд дійшов такого висновку. Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У спірний період правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України врегульовані Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (надала Закон №1697-VII в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин). Також на спірні правовідносини поширюється дія Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 року №113-ІХ, чинний з 25.09.2019 року (надалі Закон №113-ІХ), та Постанова КМУ №505 від 31.05.2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (із змінами) в редакції станом на 04.03.2020 року (надала Постанова КМУ №505). Так, відповідно до ст. 81 Закону №1697-VII, заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік. Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3. Посадові оклади прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, встановлюються у такому розмірі: 1) Генерального прокурора - 1,7 посадового окладу прокурора Офісу Генерального прокурора; 2) першого заступника Генерального прокурора - 1,5 посадового окладу прокурора Офісу Генерального прокурора; 3) заступника Генерального прокурора - 1,3 посадового окладу прокурора Офісу Генерального прокурора; 4) керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора - 1,27-1,20 посадового окладу прокурора Офісу Генерального прокурора; 5) заступника керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора - 1,17-1,10 посадового окладу прокурора Офісу Генерального прокурора; 6) керівника обласної прокуратури - 1,5 посадового окладу прокурора обласної прокуратури; 7) першого заступника керівника обласної прокуратури - 1,4 посадового окладу прокурора обласної прокуратури; 8) заступника керівника обласної прокуратури - 1,3 посадового окладу прокурора обласної прокуратури; 9) керівника підрозділу обласної прокуратури - 1,27-1,20 посадового окладу прокурора обласної прокуратури; 10) заступника керівника підрозділу обласної прокуратури - 1,17-1,10 посадового окладу прокурора обласної прокуратури; 11) керівника окружної прокуратури - 1,5 посадового окладу прокурора окружної прокуратури; 12) першого заступника керівника окружної прокуратури - 1,4 посадового окладу прокурора окружної прокуратури; 13) заступника керівника окружної прокуратури - 1,3 посадового окладу прокурора окружної прокуратури; 14) керівника підрозділу окружної прокуратури - 1,27-1,20 посадового окладу прокурора окружної прокуратури; 15) заступника керівника підрозділу окружної прокуратури - 1,17-1,10 посадового окладу прокурора окружної прокуратури. Посадовий оклад прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури не може бути меншим за посадовий оклад керівника структурного підрозділу центрального управління Національного антикорупційного бюро України, що здійснює досудове розслідування. Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Рішенням КСУ №6-р/2020 від 26.03.2020 року визнані таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Також встановлено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Відповідно до ч. 1 та ч. 4 ст. 7 Закону №1697-VII, в зі змінами та в редакції Закону №113-ІХ, систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура. Офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. Відповідно до п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Відповідно до п. 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України». Відповідно до наказу Генерального прокурора №351 від 23.12.2019 року, днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02 січня 2020 року. Вказаний наказ опублікований в газеті «Голос України» №248, 24.12.2019 року. Відповідно до наказу Генерального прокурора №414 від 08.09.2020 року, днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року. Вказаний наказ опублікований в газеті «Голос України» №164, 09.09.2020 року. Відповідно до наказу Генерального прокурора №40 від 17.02.2021 року, днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року. Вказаний наказ опублікований в газеті «Голос України» №38, 27.02.2021 року. Таким чином, у спірний період (з 26 березня по 20 жовтня 2020 року) обласні та окружні прокуратури не розпочали свою роботу, а тому, під час здійсненні їх повноважень регіональними та місцевими прокуратурами, оплата праці працівників регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, здійснювалась відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, зокрема відповідно до Постанови КМУ №505 від 31.05.2012 року, що узгоджується із приписами п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, який був та є чинним, у встановленому законом порядку неконституційним не визнавався. Стосовно конкуренції норм Законів №1697-VІІ та №113-ІХ, апеляційний суд зазначає, що переведення прокурорів, зокрема до обласних та окружних прокуратур, обумовлено проходженням ними атестації, а від так і оплата праці передбачена, безпосередньо ст. 81 Закону №1697-VІІ, стосується саме працівників обласних та окружних прокуратур, які пройшли атестацію, передбачену Законом №113-ІХ, в той час як оплата праці працівників регіональних та місцевих прокуратур, які не пройшли атестацію, врегульована тимчасово Постановою КМУ №505 від 31.05.2012 року. Тобто, після проходження атестації та переведення працівників до обласних та окружних прокуратур, припиняється тимчасове врегулювання оплати праці на підставі Постанови КМУ №505 від 31.05.2012 року. Проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури. З порівняння співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають підстави оплати праці, вбачається, що вони не суперечать одна одній, кожна з них має відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин. Закон № 1697-VII та Закон № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше. Оскільки, Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому ст. 81 Закону №1697-VII, не може бути застосовна у розв`язанні спірних правовідносин щодо оплати праці прокурора регіональної або місцевої прокуратури, який не пройшов атестацію. Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосованим є пункт 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, оскільки він передбачає оплату праці прокурорів, які не пройшли атестації та працюють в регіональній або місцевій прокуратурі, і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно правил конкуренції правових норм, має перевагу над загальним Законом № 1697-VII. Як встановлено судом першої інстанції, не оспорюється учасниками справи, апелянт у спірний період, з 23 березня по 20 жовтня 2020 року, працював на посаді прокурора Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області, атестацію прокурорів, відповідно до Закону №113-ІХ, не проходів, не був переведений а ні до обласної (початок роботи 11.09.2020 року), а ні до окружної прокуратури (початок роботи 15.03.2021 року). За таких підстав апеляційний суд вважає помилковими доводи апеляційної скарги щодо неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи, щодо не дослідження та не надання судом першої інстанції мотивованої оцінки аргументу позивача стосовно наявності підстав для задоволення позову з посиланням на те, що з 26.03.2020 року відсутні будь-які перешкоди у застосуванні ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». Також апеляційний суд критично ставиться до доводів апелянта стосовно того, що йому не зрозуміло посилання суду першої інстанції на судові рішення Верховного Суду від 14.03.2018 року у справі №825/575/16, від 19.03.2020 року у справі №806/3314/14, від 09.09.2020 року у справі №807/1171/16. При цьому апеляційний суд зазначає, що не зважаючи на те, що правовідносини, які виникли у вказаних вище справах, виникли в інший часовий проміжок та за іншого нормативно-правового врегулювання, правові висновки в цих справах були застосовані судом першої інстанції в частині, що стосується відсутності у відповідача в цій справі права самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, збільшувати видатки на оплату праці, тобто виплачувати заробітну плату працівнику місцевої прокуратури в іншому розмірі, ніж це передбачено Законом №113-ІХ та Постановою КМУ №505 від 31.05.2012 року. Доводи апеляційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували висновки суду першої інстанції. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу. Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Таким чином, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, внаслідок чого апеляційна скарга залишається без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст. 19 Конституції України,ст. ст. 2-12, 72-78, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 КАС України, суд - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року у справі №540/1568/21 - залишити без змін. Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст судового рішення складений 22.10.2021 року. Головуючий суддя Домусчі С.Д. Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.