Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 600/2040/20-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 600/2040/20-а Головуючий у 1-й інстанції: Брезіна Т.М. Суддя-доповідач: Сапальова Т.В. 22 вересня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Сапальової Т.В. суддів: Капустинського М.М. Смілянця Е. С. за участю: секретаря судового засідання: Чорнокнижника О.В., представника позивача: Гнатовського О.С., представника відповідача: Котельбан Н.Д., представника відповідача: Країла О.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги, В С Т А Н О В И В : в жовтні 2020 року Обласне комунальне некомерційне підприємство "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" звернулося до Чернівецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування положень 3, 4 та 5 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області від 30.09.2020р. №1524-04-14/3789. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Не погодившись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та задовольнити позовні вимоги. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечив проти її доводів і зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Представник позивача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити. Представники відповідача в судовому засіданні заперечили проти доводів апеляційної скарги, у зв`язку з чим просили залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а мотивувальну частину рішення суду першої інстанції змінити, виходячи з наступного. Судом першої інстанції встановлено, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" щодо використання коштів держаного та місцевого бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID 19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, за період з 01 січня по 30 червня 2020 р., результати якої зафіксовано в акті від 07.09.2020 р. №04-33/11 (а.с.18-46). 17.09.2020 позивач подав заперечення на акт від 07.09.2020 р. №04-33/11(а.с. 47-54). 30.09.2020 відповідач склав висновки на заперечення до акту ревізії. (а.с. 55-71). 30.09.2020р. відповідачем складено вимогу №1524-04-14/3789 про усунення позивачем порушень законодавства, пунктами 3-5 яких, вказано: - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати адміністративно-господарському персоналу на 912973,62 гривень. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 196728,28 грн (пункт 3 вимог); - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати працівникам оперативно-диспетчерської служби на 800185,15 грн. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 160068,44 грн (пункт 4 вимог); - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати працівникам, які не здійснювали виїзди як до пацієнтів з підозрою на COVID 19, так і безпосередньо до пацієнтів з підтвердженим діагнозом COVID 19 на 9950237,89 грн. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 2121380,48 гривень (а.с. 72-76). Вважаючи вказану вимогу відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у даній справі. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога в частині пунктів 3,4,5 про усунення порушень, встановлених ревізією, відповідає компетенції відповідача та прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом № 2939-XII Положенням № 43 та Порядком №550. Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Перевіривши висновки суду першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, колегія суддів виходить з наступного. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII). Відповідно до ч.1 ст.1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з п.1 Положення про Державну аудиторську службу України від 3 лютого 2016 р. № 43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. П.7 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи Згідно зі ст. 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пп.9 п. 4 Положення). Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підп. 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підп. 23). Вказані норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13). Згідно з ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Отже, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації, приведення її у відповідність із вимогами законодавства та є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Аналогічні правові висновки щодо застосування вищенаведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16. Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Зважаючи на вищенаведене, пункти вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для суб`єкта контролю, оскільки вказані кошти не можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду. Таким чином, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. А отже вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 160/8418/19. Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах. При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. У справі що переглядається, позивач просить скасувати вимогу №1524-04-14/3789 про усунення позивачем порушень законодавства, пунктами 3-5 яких, вказано: - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати адміністративно-господарському персоналу на 912973,62 гривень. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 196728,28 грн (пункт 3 вимог); - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати працівникам оперативно-диспетчерської служби на 800185,15 грн. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 160068,44 грн (пункт 4 вимог); - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України втрат, заподіяних внаслідок виплати доплати працівникам, які не здійснювали виїзди як до пацієнтів з підозрою на COVID 19, так і безпосередньо до пацієнтів з підтвердженим діагнозом COVID 19 на 9950237,89 грн. Відкоригувати розрахунки по сплаті єдиного соціального внеску на 2121380,48 гривень (а.с. 72-76). Тобто, в оскаржуваних пунктах 3-5 вимоги №1524-04-14/3789 Держаудитслужба вказала на необхідність усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі закладу, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір, що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів та недоотримання доходів державним бюджетом. Враховуючи вищенаведене та правові висновки Верховного Суду, наявність підстав для відшкодування збитків та правильність їх обчислення підлягає судовій оцінці у справі за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, однак мотиви вказаної відмови не відповідають правовим висновкам Верховного Суду у даній категорії справ, тому апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а мотивувальну частину рішення суду першої інстанції змінити з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції. Відповідно до статті 317 КАС України, підставами для зміни рішення є рішення суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу Обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" задовольнити частково. В рішенні Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Обласного комунального некомерційного підприємства "Чернівецький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф" до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги змінити мотивувальну частину з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку виключно з підстав, передбачених ч.4 ст.328 КАС України. Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Постанова суду складена в повному обсязі 04 жовтня 2021 року. Головуючий Сапальова Т.В. Судді Капустинський М.М. Смілянець Е. С.