Ухвала КАС ВС № 640/14698/20

УХВАЛА 01 вересня 2021 року м. Київ справа № 640/14698/20 адміністративне провадження № К/9901/31031/21 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року у справі №640/14698/20 за позовом Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 та Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області звернулись до суду першої інстанції з позовом, в якому просили: - визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові; - визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові; - визнати протиправними дії Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р, в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові; - зобов`язати Львівську обласну державну адміністрацію розробити, у відповідності до вимог чинного законодавства України з дотриманням прав, свобод та законних інтересів Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р і подати на затвердження Кабінету Міністрів України. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, позов задоволено частково: - визнано протиправними дії Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р, в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові; - визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові; - визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Не погоджуючись із цими судовими рішеннями, Кабінет Міністрів України звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її засобами поштового зв`язку 16 серпня 2021 року. У своїй касаційній скарзі скаржник просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову. Відповідно до частини першої статті 334 КАС України за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з наступних підстав. Відповідно до частини першої статті 334 КАС України за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з наступних підстав. Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом. З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду. Так, згідно з частиною першою статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках. Відповідно до пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав). У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні. У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду. У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень). Системний аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що при касаційному оскарженні судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 КАС України, у касаційній скарзі обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення норм процесуального права має обов`язково наводитись у взаємозв`язку із посиланням на відповідний пункт частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу для касаційного оскарження судового рішення. Перевіркою змісту касаційної скарги встановлено, що скаржник, на виконання вимог статті 330 КАС України, як на підставу звернення до Суду посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Однак, в порушення вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржником належним чином не обґрунтовано в чому полягало неправильне застосування цієї норми судами попередніх інстанцій. Так, статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації. Разом з тим, задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили із того, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 жовтня 2020 року №813/2441/18). Водночас, судами попередніх інстанцій було встановлено, що в порушення принципу добровільності та послідовності етапів, відповідачами, без жодних обґрунтувань, не враховано незгоду Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області щодо такого об`єднання з Львівською міською радою. Крім того, судом першої інстанції встановлено, що Львівським окружним адміністративним судом у справі №380/3143/20 було постановлено ухвалу від 25 травня 2020 року, якою було задоволено заяву Малехівської сільської ради про забезпечення позову та заборонено Міністерству розвитку громад та територій вчиняти дії щодо проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, яка передбачена у даному проекті в складі Львівської об`єднаної територіальної громади. Вказана ухвала набрала законної сили 25 травня 2020 року. Варто зазначити, що лише посилання у касаційній скарзі на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, за відсутності мотивованих аргументів неправильного застосування відповідної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження. Відсутнє й належне обґрунтування неправильного застосування судами попередніх інстанцій пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року №807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» під час прийняття розпоряджень Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» (в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у місті Львові) та від 12 червня 2020 року №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області». Так, оскаржуючи судові рішення судів попередніх інстанцій на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник вказує на зазначені норми права, як на норми, які, на його думку, мали бути застосовані судами першої та апеляційної інстанцій, однак так і не були ними застосовані. Проте, таке обґрунтування підстав звернення до суду касаційної інстанції у розумінні пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України є помилковим, оскільки цю підставу оскарження можливо застосувати лише щодо тих норм права, якими суди керувались під час вирішення спору. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, зокрема, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Слід зазначити, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися. Зазначені скаржником норми права, щодо правильного застосування яких відсутній висновок Верховного Суду, повинні врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо їх застосування ставитись перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову. Отже, правильно пославшись у касаційній скарзі на положення частини четвертої статті 328 КАС України, скаржником не викладено передбачені статтею 328 КАС України підстави, за яких оскаржувані судові рішення можуть бути переглянуті судом касаційної інстанції відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження. Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту. Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. Отже, касаційну скаргу Кабінету Міністрів України належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року і постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року в справі №640/14698/20. Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв`язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на таке оскарження Суд не вирішує. На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ: Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року у справі №640/14698/20 за позовом Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії повернути особі, яка її подала. Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України. Роз`яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена. …………………………. Н.М. Мартинюк, Суддя Верховного Суду