Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/12402/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/12402/19 Головуючий у І інстанції - Вєкуа Н.Г. Суддя-доповідач - Губська Л.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 21 липня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді: Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в особі заступника директора Шейка Вадима Володимировича про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,- В С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив: - визнати неправомірними дії Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) в особі Вадима Шейка в частині підготовки проекту рішення Київради про відмову від 08.05.2019, без врахування висновків суду від 15.01.2019 у справі №826/13220/17; - зобов`язати відповідача підготувати проект рішення Київради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, з урахуванням висновків суду від 15.01.2019 у справі №826/13220/17. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2021 року адміністративний позов задоволено. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів суду, що діяв правомірно, до того ж, рішенням Окружного адміністративного суду від 15.01.2019 у справі №826/13220/17 було встановлено протиправність дій відповідача. Не погоджуючись з судовим рішенням, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що рішення відповідача є таким, що відповідає нормам чинного законодавства. Апелянт наголошує, що проект - не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії в розумінні ст. 19 КАС України, у зв`язку з чим ніяким чином не порушує та не впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб. Крім того, вказує, що прийняття рішення про передачу земельної ділянки фізичним чи юридичним особам із земель комунальної власності міста Києва є виключної компетенцією Київської міської ради. Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі. Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження. Відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, при цьому, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року у справі №826/13220/17 задоволено частково адміністративний позов ОСОБА_1 до Київської міської ради, внаслідок чого, визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради від 20.04.2017 №187/2409 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» та зобов`язано Київську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові. 04.04.2019 позивач з метою виконання вищезазначеного рішення звернувся до Київської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Листом від 08.05.2019 №057-70-707/9-1610 Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради повідомив позивача про розгляд клопотання від 04.04.2019 року та надав копію проекту рішення Київської міської ради, підготовленого на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019 року у справі №826/13220/17. Роз`яснено порядок оскарження вищезазначеної відповіді. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернулась з даним адміністративним позовом до суду. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості висновку відповідача щодо невідповідності ініціативи позивача містобудівній документації, зокрема Генеральному плану розвитку м. Києва та його приміської зони, оскільки дані обставини були спростовані постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року у справі №826/13220/17. Проте, колегія суддів не може повною мірою погодись з рішенням суду першої інстанції з огляду на таке. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Департамент у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішеннями Київської міської ради, розпорядженнями Київського міського голови І розпорядженнями виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), іншими нормативно-правовими актами, а також Положенням про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської рад (Київської міської державної адміністрації) від 19.12.2002 № 182/342. Згідно з ч. 1 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до земельних відносин належать відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та право користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Частиною 4 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель. Зі змісту цієї норми закону вбачається, що право власності або право користування земельною ділянкою із земель державної або комунальної власності виникає лише за наявності рішення зазначених органів і тільки в межах, вказаних в цих рішеннях. Статтею 9 ЗК України встановлено, що до повноважень Київської міської ради у галузі земельних відносин на її території належить, зокрема розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Статтею 123 ЗК України врегульовано порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування та вказано, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі рішення зазначених органів. Відповідно до ч.ч. 3-5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-В (далі - Закон № 280/97-В) матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є земля, що є у комунальній власності територіальної громади міста, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Пунктом 34 частини 1статті 33 Закону № 280/97-В вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засіданнях сільських, селищних, міських рад. При цьому, частиною 1 статті 60 Закону № 280/97-В передбачено, що територіальній громаді міста належить право комунальної власності на землю. Згідно з ч.ч. 5 та 6 ст. 60 Закону № 280/97-В районні та обласні ради від імені територіальної громади міста здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати. При цьому, статтею 4 Закону № 280/97-В одним з основних принципів місцевого самоврядування є принцип колегіальності. Так, відповідно до ч. 1 ст.37 Рішення Київської міської ради від 07.07.2016 № 579/579 «Про Регламент Київської міської ради» рішення Київської міської ради вважається прийнятим, якщо на пленарному засіданні за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу Київської міської ради, окрім випадків, передбачених цим Регламентом. При встановленні результатів голосування до загального складу Київської міської ради включається Київський міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні Київської міської ради, і враховується його голос. Таким чином, аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що прийняття рішення про передачу земельної ділянки фізичним або юридичним особам із земель комунальної власності міста Києва є виключно компетенцією Київської міської ради. В свою чергу, участь Департаменту в процедурі набуття прав на землю регулюється Порядком набуття прав на землю із земель комунальної власності у місті Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 20.04.2017 № 241/2463 (далі - Порядок). Так, зокрема п.п. 2,5 п. 2 Порядку передбачено, що Департамент земельних ресурсів, керуючись даними міського земельного кадастру, містобудівного кадастру та Державного земельного кадастру, аналізує подані матеріали клопотання на відповідність меж земельної ділянки, її заявленого функціонального призначення даним містобудівного кадастру та протягом не більше семи робочих днів готує проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (проект рішення Київської міської ради про відмову у наданні дозволу) на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який невідкладно, не пізніше наступного робочого дня, передає до секретаріату Київської міської ради у порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради. Пояснювальна записка до проекту рішення Київської міської ради обов`язково має містити інформацію щодо: правового статусу земельної ділянки; правового статусу об`єкта нерухомого майна (за наявності); особи заявника та іншу наявну інформацію, що має значення для прийняття рішення Київської міської ради. Департамент земельних ресурсів несе відповідальність за достовірність і повноту інформації, зазначеної вище. Колегія суддів звертає увагу, що ані підготовлений відповідачем проект, ані його висновки не породжують правових наслідків для землекористувачів, тобто не змінюють стану його суб`єктивних прав та не створюють жодних додаткових обов`язків для землекористувача, а також не можуть порушувати права та/або охоронювані законом інтереси особи в публічно-правових відносинах у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України. Таким чином, належним відповідачем у справі є Київська міська рада. Отже, позивачем заявлено позов до неналежного відповідача. З приводу наведеного, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Частиною 3 статті 48 КАС України передбачено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (ч. 4 ст. 48 КАС України). Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду першої інстанції є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. Колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач вказує відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача має процесуальні права та процесуальні обов`язки, визначені КАС України. За правилами ч. 7 ст. 48 КАС України заміна відповідача допускається лише до ухвалення рішення судом першої інстанції, отже суд апеляційної інстанції позбавлений процесуального права здійснювати заміну неналежної сторони по справі або залучати до участі у справі другого відповідача. Зокрема, залучення такої особи на стадії апеляційного розгляду справи позбавило би залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін. Така правова позиція щодо застосування норм процесуального права була висловлена Верховним Судом у постанові від 09.07.2020 у справі № 2040/5355/18. Крім того, колегія суддів зауважує, що позовні вимоги заявляє позивач, водночас адміністративний суд може, якщо вважатиме за потрібне, застосувати інший, аніж той, який зазначив позивач, спосіб захисту його прав та інтересів, який не суперечитиме закону і забезпечуватиме їхній ефективний захист. Вибір/застосування способу захисту порушених прав та інтересів детермінується через призму суті порушеного (суб`єктивного) права в рамках правовідносин, з яких виник спір. Тож результативним обраний спосіб захисту порушеного права (у контексті цього спору) буде тоді, коли існуватиме взаємозв`язок між порушенням (суб`єктивного права особи) та (дозволеним, прийнятним) способом його захисту, водночас останній сприятиме вичерпному його поновленню. Однією з умов для досягнення такого результату є визначення належного відповідача/відповідачів за позовом, адже від цього значною мірою теж залежить та ж таки ефективність захисту порушеного права (втілена у процедурі виконання судового рішення). З огляду на викладене, враховуючи предмет даного позову, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції, в порушення вказаних вимог процесуального закону, вирішуючи даний спір не з`ясував належність відповідача у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача. Матеріали справи не містять жодних доказів того, що суд першої інстанції запропонував позивачу здійснити заміну неналежного відповідача на належного або залучити до участі у справі другого відповідача. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, не врахував особливостей правового регулювання спірних правовідносин та залишив поза увагою факт, що позивач оскаржує лист Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), проте з його змісту є зрозумілим, що оскаржується рішення Київської міської ради про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 . При цьому, колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача. Аналогічний за змістом правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 року у справі №336/2138/17 (2-а/336/223/2017), від 26.06.2019 року у справі №303/3794/17, від 09.08.2019 року у справі №821/2089/17, від 09.10.2019 року у справі №456/2935/15-а, від 30.09.2019 року у справі №819/940/18 та від 31.10.2019 року у справі №826/17241/16. Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Неправильне застосування норм матеріального права, відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України, є підставою для скасування судового рішення. Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2021 року скасувати. Прийняти постанову, якою у задоволені адміністративного позову ОСОБА_1 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в особі заступника директора Шейка Вадима Володимировича про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії - відмовити у повному обсязі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду. Головуючий-суддя: Л.В. Губська Судді: О.В. Епель А.Г. Степанюк