Постанова КАС ВС № П/811/137/18

ПОСТАНОВА Іменем України 14 липня 2021 року м. Київ справа № П/811/137/18 адміністративне провадження № К/9901/69152/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Стародуба О.П., суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 (суддя - Петренко О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 (судді - Сафронова С.В., Чепурнов Д.В., Мельник В.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, в с т а н о в и в : У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог (том І а.с. 34 - 41; 139 - 146) просив: визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області у ненаданні адміністративної послуги по його заяві (про надання дозволу на розробку проекту землеустрою) від 06.06.2017; визнати протиправним і скасувати рішення (відмову) державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (№РВ-3500363162017) від 11.10.2017, яким йому відмовлено у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру (щодо вільної земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 0,12 га, яка розташована на території Павлівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області); зобов`язати державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути його заяву від 04.10.2017 (реєстраційний номер ЗВ-35055101122017, про внесення земельної ділянки до ДЗК) з врахуванням рішення суду. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2017 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва на території Павлівської сільської ради Світловодського району. (том І а.с. 11) 10.07.2017 позивач, користуючись нормою частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, не отримавши відповіді на його заяву від 06.06.2017 повідомив відповідача про те, що ним замовлено розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,12 га для ведення садівництва. (том І а.с. 12) Зазначене повідомлення направлено на адресу відповідача засобами поштового звязку та отримано його уповноваженою особою 12.07.2017. (а.с.13). 10.07.2017 між позивачем та ФОП ОСОБА_2 укладено договір №175/ПР про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва на території Павлівської сільської ради Світловодського району. (том І а.с. 14 - 15) 04.10.2017 позивач звернувся до Державного реєстратора із заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру. Рішенням державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 11.10.2017 №РВ-3500363162017 відмовлено позивачу у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру з підстав невідповідності електронного документа установленим вимогам - не надано дозвіл на розробку проекту землеустрою. Рекомендовано позивачу звернутись до ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області за отриманням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. (том І а.с. 20) Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом. В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем в порушення вимог чинного законодавства протиправно відмовлено у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, оскільки звертаючись до відповідача, як до органу виконавчої влади щодо надання адміністративної послуги, із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, він правомірно очікував на розгляд цієї заяви та отримання письмового позитивного рішення на свою заяву або письмової вмотивованої відмови, і в будь-якому випадку відповідач мав повідомити його про прийняте рішення способом, який чітко передбачений пунктом 5 статті 10 Закону України «Про адміністративні послуги». Проте адміністративна послуга не надана, і він жодним чином не був обізнаним про результат розгляду своєї заяви, а тому правомірно замовив проект землеустрою. Вважає, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Посилається на те, що ним самостійно розроблено проект землеустрою у відповідності з принципом мовчазної згоди, який чітко прописано у абзаці 3 пункту 7 статті 118 Земельного кодексу України. Дозвіл набутий за принципом мовчазної згоди нічим не відрізняється від дозволу, набутого на підставі наказу, рішення або розпорядження органу влади (розпорядника земель). Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.05.2018, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018, в задоволенні позову відмовлено. Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що проект землеустрою розроблено позивачем за відсутності дозволу на його розроблення, що свідчить про його невідповідність вимогам земельного законодавства. При цьому суди виходили з того, що за результатами розгляду заяви позивача від 06.06.2017 відповідачем прийнято відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, про що останнього повідомлено листом від 29.06.2017, а тому заява позивача розглянута і розглянута у встановлений законодавством термін, а доводи позивача про необізнаність з приводу відмови у розробленні проекту землеустрою є безпідставними, оскільки чинним законодавством не встановлено обов`язку Держгеокадастру направляти листи рекомендованою кореспонденцією, а позивач, не надав доказів вжиття заходів щодо отримання інформації з приводу розгляду його заяви. Протиправності щодо неналежного, невчасного розгляду заяви позивача відповідачем не допущено. Поряд з тим, позивач, свідомо ігноруючи факт не отримання відповіді на заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, замовив виготовлення проекту землеустрою. Крім того, суди виходили з того, що порядок надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність регулюється нормами Земельного кодексу України є спеціальним обов`язком уповноваженого органу - Держгеокадастру, а тому надання або відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не слід розглядати як адміністративну послугу згідно переліку послуг визначеному у Закону України «Про адміністративні послуги». При цьому суди виходили з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2011 №835, якою визначено конкретний, повний перелік адміністративних послуг, що надаються Держгеокадастром та його територіальними органами, такої адміністративної послуги як розгляд заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою - не передбачено. Також суди виходили з того, що існує певний порядок для здійснення державним реєстратором державної реєстрації земельної ділянки із наданням певного пакету документів, а тому оскільки подана позивачем заява до державного реєстратора є не повною, поданою без всіх документів, а саме - проект землеустрою розроблений без згоди органу виконавчої влади, то оскаржуване рішення відповідача є правомірним та таким, що відповідає вимогам Порядку ведення Державного земельного кадастру. З ухваленими у справі рішеннями не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про задоволення позову. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ним було дотримано порядок отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, 06.06.2017 подано відповідну заяву до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, проте таким державним органом належно не надано адміністративної послуги щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме - не надано відповіді на заяву або надано відповідь не у встановлений місячний строк. Не отримавши відмову, вирішив, що може скористатись принципом «мовчазної згоди» та самостійно на своє замовлення без відповідного дозволу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області оформити проект землеустрою. Оформивши проект землеустрою та погодивши його у землевпорядних організаціях, він звернувся до державного реєстратора щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру. Отримавши відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру з причини відсутності рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність вважає, що йому не надано належно адміністративної послуги по заяві від 06.06.2017, та вважає, що рішення державного реєстратора від 11.10.2017, яким відмовлено у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, є протиправним. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області просить залишити її без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. При цьому посилається на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд доходить висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Так, відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Згідно частини 7 статті 118 цього Кодексу відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Абзацом 3 частини 7 статті 118 цього Кодексу передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, абзацом 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб`єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №826/18649/15. Абзацом 3 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу. Чинне законодавство не ставить в залежність факт повідомлення про виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки від наявності підтвердження отримання такого повідомлення, оскільки законодавством встановлено лише обов`язок заявника повідомити відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу. Ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Враховуючи те, що відповідачем протягом місячного терміну не прийнято жодного рішення по заяві позивача про виділення спірної земельної ділянки у розмірі 0,12 га, яка розташована на території Павлівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області, він на підставі абзацу 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України скористалася своїм правом замовити розробку проекту землеустрою без надання дозволу на його розробку, про що письмово повідомив Держгеокадастр, долучивши до повідомлення договір на розроблення проекту землеустрою №175-ПР від 10.07.2017. (том І а.с. 12) У адміністративній справі №452/2587/18 (постанова від 11.10.2020) Верховний Суд дійшов наступних правових висновків: «……….Закон не забороняє діяти так само і у разі прийняття відповідним органом у належній формі рішення про відмову у наданні дозволу з підстав, які особа вважає незаконними. Суд звертає увагу, що відповідно до статті 22 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень. Таким чином, підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, окрім рішення про надання дозволу, може бути договір або судове рішення. Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність. Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність. Суд, також відзначає, що ЗК України не передбачає можливості оскарження відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відтак, оскільки протиправна бездіяльність у вигляді ненадання дозволу не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то, на думку Суду, і протиправне рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу, теж не повинно бути перешкодою. Аналогічний висновок правозастосування наведених норм матеріального права сформульовано й у постанові Верховного Суду від 25.06.2020 у справі №818/1010/17. Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що оспорюваним рішенням відповідача від 14.05.2015 про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою не порушено прав та інтересів позивача, оскільки за своєю правовою природою воно не породжує виникнення у особи, якій надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки права власності на таку ділянку, а зазначений дозвіл є всього лиш наслідком виконання дотримання особою порядку звернення за таким дозволом……». Крім того, у постанові від 22.10.2020 у справі №823/105/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК України. При цьому Судом зроблено висновок про те, що лист не є рішенням, що прийнято за належним розглядом клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Наданий відповідачем лист не може оцінюватись як належна правова відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку. Таким чином, суб`єкт владних повноважень діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви. В ході розгляду цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо отримання спірної земельної ділянки у власність, за поданою позивачем заявою вмотивованого рішення про відмову у наданні відповідного дозволу відповідачем не прийнято, і такого рішення матеріали справи не містять. Крім того, надання листом відповіді про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою свідчить про те, що відповідачем не прийнято жодного рішення, яке мало прийняти за результатами вирішення заяви позивача, доказів отримання позивачем листа відповідача від 29.06.2017 матеріали справи також не містять. Таким чином, позивач обгрунтовано діяв з дотриманням вимог та строків, встановлених абзацом 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, самостійно замовляючи розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У спірних правовідносинах права позивача захищені на законодавчому рівні. Тобто у зв`язку з бездіяльністю Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області позивач набув право на самостійне замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва в межах території Павлівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області за правилами, передбаченими абзацом 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. За правилами частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій у цій справі ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, в зв??язку з чим судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову. Керуючись ст. 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 скасувати. Позов ОСОБА_1 задовольнити. Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області у ненаданні адміністративної послуги по заяві ОСОБА_1 (про надання дозволу на розробку проекту землеустрою) від 06.06.2017. Визнати протиправним та скасувати рішення (відмову) державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (№РВ-3500363162017) від 11.10.2017, яким відмовлено ОСОБА_1 у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру щодо вільної земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 0,12 га, яка розташована на території Павлівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області. Зобов`язати державного кадастрового реєстратора відділу у Світловодському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 04.10.2017 з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук