Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 120/8011/20-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/8011/20-а Головуючий у 1-й інстанції: Дмитришена Р.М. Суддя-доповідач: Залімський І. Г. 15 липня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Залімського І. Г. суддів: Сушка О.О. Драчук Т. О. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Тростянецької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тростянецької селищної ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із позовною заявою до Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області, у які просив визнати протиправними та скасувати: - рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №9 "Про затвердження Положення про постійні комісії Тростянецької селищної ради 8 скликання"; - рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №10 "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання". Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15.02.2021 позов задоволено. Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15.02.2021 скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що Тростянецька селищна рада не могла виконати норму ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в 10 робочих днів для оприлюднення проектів рішень, адже розрив між Рішенням Тростянецької селищної виборчої комісії від 18.11.2020 про скликання першої сесії новообраної Тростянецької селищної ради 8 скликання та датою проведення сесії складав всього 4 робочих дні. Крім того, спірні рішення прийняті правомочною більшістю депутатів ради (проти проголосувало 15 депутатів з 26). Також відповідач звертає увагу на відсутність повноважень у позивача для звернення в суд із позовом до ради про скасування розпоряджень, рішень чи інших індивідуальних актів, що стосуються процедури призначення та проведення сесій та засідань ради. Позивач не подав відзиву або письмових пояснень на апеляційну скаргу. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2021, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків. Встановлено, що рішенням Тростянецької селищної виборчої комісії від 18 листопада 2020 року скликання першої сесії новообраної Тростянецької селищної ради 8 скликання було призначено на 25 листопада 2020 року на 14:00. ОСОБА_1 є новообраним депутатом Тростянецької селищної ради 8 скликання. 25.11.2020 о 13:50 під час реєстрації депутатів Тростянецької селищної ради 8 скликання їм вручено порядок денний 1 сесії Тростянецької селищної ради 8 скликання та проекти рішень, зокрема, "Про затвердження Положення про постійні комісії Тростянецької селищної ради 8 скликання" та "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання". На 1 сесії Тростянецької селищної ради 8 скликання більшістю депутатів ради (15 з 26) прийнято рішення від 25.11.2020 №9 "Про затвердження Положення про постійні комісії Тростянецької селищної ради 8 скликання". Під час роботи 1 сесії Тростянецької селищної ради 8 ОСОБА_1 подав заяву про бажання бути обраним до складу комісії з питань земельних відносин, раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища. Така пропозиція про включення позивача до складу цієї комісії була поставлена на голосування й відхилена правомочною більшістю депутатів ради (проти проголосувало 15 депутатів з 26). Відповідачем прийнято рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №10 "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання", яким, зокрема, затверджено позивача у складі постійної комісії з питань освіти, культури, спорту, духовного розвитку, молодіжної політики. Позивач зазначає, що всупереч ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» на сайті Тростянецької селищної ради проекти рішень 1 сесії Тростянецької селищної ради оприлюднені не були, про що неодноразово зазначалось на пленарному засіданні першої сесії, та підтверджується протоколом 1 сесії 8 скликання Тростянецької селищної ради. Також позивач вважає, що його права як депутата були порушені, оскільки всупереч його бажанню реалізувати себе, враховуючи освіту, здібності та інші ділові якості, в роботі постійно діючої комісії з питань земельних відносин, раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища, його включено без обговорення та його погодження до складу іншої постійної комісії, що відображено в проекті рішення. З урахуванням наведеного, позивач звернувся до суду із даним позовом. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що спірні рішення є протиправними та підлягають скасуванню, адже всупереч ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» на сайті Тростянецької селищної ради проекти рішень 1 сесії Тростянецької селищної ради оприлюднені не були. Крім того, позивача без його згоди, без урахування освіти та здібностей, його включено до складу постійної комісії з питань освіти, культури, спорту, духовного розвитку, молодіжної політики, що порушує його право як депутата. Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує наступне. Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ч.3 ст.140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. За приписами ч.1 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Згідно ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Згідно ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. При цьому, відповідно до п.2 ч.1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Нормами п.1 ч.1 ст.5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом. Відповідно до ч.2 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова. Згідно із ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. Відповідно до п. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Згідно із ст.24 Регламенту Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області до порядку денного першої сесії Ради мають бути включені такi питання: - інформація голови територіальної виборчої комісії про підсумки виборів депутатів Ради та Тростянецького селищного голови; - про обрання секретаря Ради; Рада до утворення постійних депутатських комісій проводить засідання з таким порядком денним: - обрання лічильної комісії; - обрання секретаріату сесії; - інформація підготовчої депутатської групи, відповіді на запитання; - обговорення і визначення переліку, кількісного складу і функцій постійних комісій Ради; - утворення постійних комісій Ради та затвердження їх складу; - обрання голів постійних комісій Ради. Згадана вище частина порядку денного першої сесії Ради нового скликання не потребує обговорення. Підготовча депутатська група може включати до порядку денного сесії інші питання, які потребують обговорення і затвердження. Верховний Суд у постанові від 06.02.2020 у справі №420/718/19 зазначив, що внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єкта владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб. З урахуванням наведеного у сукупності, апеляційний суд вважає, що спірні рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №9 "Про затвердження Положення про постійні комісії Тростянецької селищної ради 8 скликання" та №10 "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання" належать до внутрішньо-організаційних рішень Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області, які не підлягають обговоренню, а тому на проекти таких рішень не розповсюджується вимога щодо їх обов`язкового оприлюднення в силу прямої вказівки п.2 ч.1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 27.12.2019 у справі №200/13668/16-а та від 15.04.2020 у справі №818/294/18 у яких Верховний Суд вказав, що крім строків оприлюднення органами місцевого самоврядування своїх рішень, приписами статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню, а саме: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформація про нормативно-правові засади діяльності. Саме по собі несвоєчасне оприлюднення проекту рішення органу місцевого самоврядування з огляду на те, що таке рішення за своїм змістом не є таким, що підлягає обговоренню, не може слугувати окремою, єдиною підставою для скасування оскаржуваного рішення за відсутності доказів його незаконності. Крім того, Верховний Суд зауважив, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 Закону №2939-VI слугує підставою для притягнення винної особи до відповідальності, проте, це не може мати своїм наслідком автоматичне скасування неоприлюдненого згідно із Законом №2939-VI рішення. Таким чином, неоприлюднення відповідачем спірних рішень не може слугувати самостійною та достатньої підставою для визнання таких рішень протиправними та їх скасування. Крім того, апеляційний суд вважає безпідставними посилання суду першої інстанції як на підставу визнання протиправними спірних рішень на те, що питання щодо формування постійних комісій, їх обговорення новообраними депутатами не відбувалось, адже у наведеній статті 24 Регламенту Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області чітко передбачено, що не потребують обговорення питання щодо визначення переліку, кількісного складу і функцій постійних комісій Ради, утворення постійних комісій Ради та затвердження їх складу, обрання голів постійних комісій Ради. До того ж, колегія суддів зазначає, що з доводів позивача та висновків суду першої інстанції не зрозуміло хто саме мав проводити обговорення питання формування постійних комісій та оприлюднювати проекти рішень Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання з цих питань з урахуванням того, що 25.11.2020 відбулось перше засідання Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання. Щодо незгоди позивача із комісією, до складу якої його обрано на підставі рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №10 "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання", апеляційний суд зазначає наступне. Відповідно до пункту 2 статті 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради зобов`язаний брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень. Вказаний обов`язок депутата місцевої ради кореспондує з нормою частини другої статті 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до якої, депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою. Отже, Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» зобов`язує кожного депутата місцевої ради, крім секретаря, входити до складу однієї з постійних комісій та брати участь у її роботі. Згідно п.2 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій. З урахуванням наведеного, апеляційний суд зазначає, що тільки відповідна сільська, селищна, міська рада наділена повноваженнями визначати, зокрема, персональний склад комісій шляхом прийняття рішення на її пленарному засіданні відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». І тільки відповідна рада під час обговорення та прийняття такого рішення враховує або ж не враховує побажання депутата щодо включення його до складу певної комісії. Отже, лише бажання позивача працювати у складі певної комісії недостатньо, оскільки має бути прийняте відповідне рішення ради на її пленарному засіданні, шляхом голосування більшістю депутатів від загального складу ради. Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 06.12.2019 у справі №690/446/17. Встановлено, що під час роботи 1 сесії Тростянецької селищної ради 8 ОСОБА_1 подав заяву про бажання бути обраним до складу комісії з питань земельних відносин, раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища. Така пропозиція про включення позивача до складу цієї комісії була поставлена на голосування й відхилена правомочною більшістю депутатів ради (проти проголосувало 15 депутатів з 26). Відповідачем (більшістю депутатів ради) прийнято рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №10 "Про утворення постійних комісій Тростянецької селищної ради 8 скликання", яким, зокрема, затверджено позивача у складі постійної комісії з питань освіти, культури, спорту, духовного розвитку, молодіжної політики. Таким чином, колегія суддів вважає, що відхилення заяви позивача про бажання бути обраним до складу комісії з питань земельних відносин, раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища та затвердження позивача у складі постійної комісії з питань освіти, культури, спорту, духовного розвитку, молодіжної політики, відповідає приписам наведених норм та не порушує права позивача як депутата Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області. З урахуванням наведеного у сукупності апеляційний суд вважає, що наявні матеріали справи та встановлені судом обставини даної справи не свідчать про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для визнання протиправними та скасування спірних рішень 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25.11.2020 №9 та №10. У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, що призвело до неправильного вирішення справи, рішення суду першої інстанції належить скасувати і ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. За приписами ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд, керуючись вказаними положеннями статті 139 КАС України, виходить з того, що судове рішення ухвалено на користь суб`єкта владних повноважень, яким не понесено витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, у зв`язку із чим судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу Тростянецької селищної ради Вінницької області задовольнити. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тростянецької селищної ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення скасувати. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову відмовити. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Головуючий Залімський І. Г. Судді Сушко О.О. Драчук Т. О.