Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/5656/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/5656/21 Суддя (судді) першої інстанції: Файчак В.О. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 14 липня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б., суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т., секретаря Строяновської О.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності про визнання протиправним та скасування висновка, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року, - В С Т А Н О В И В: У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся у суд з позовом до Громадської ради доброчесності (далі - відповідач, ГРД) про визнання протиправним та скасування висновка про невідповідність позивача критеріям доброчесності та професійної етики. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року у відкритті провадження у справі відмовлено. Не погоджуючись із ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що оспорюваний висновок є обов`язковим для Вищої кваліфікаційної комісії у безальтернативному порядку, в тій частині, якою визначається склад комісії, необхідний для прийняття рішення про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Відмовляючи у відкритті провадження у справі судом не зазначено до юрисдикції якого суду належить спір, що має наслідком позбавлення права на доступ до правосуддя. Відзив на апеляційну скаргу не надходив. Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з таких підстав. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір не належить до юрисдикції адміністративних судів і не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду. Колегія суддів уважає наведений висновок суду першої інстанції правильним і таким, що відповідає фактичним обставинам справи, виходячи з наступного. Як убачається зі змісту позовної заяви, позивач є суддею Окружного адміністративного суду міста Києва. 16 грудня 2020 року ГРД складено висновок про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики. Уважаючи, що спірний висновок ГРД містить недостовірні, не перевірені, надумані та такі, що не підтверджені будь-якими належними доказами відомості, прийнятий із порушенням процедури, ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне. Пунктом 20 розділа ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон України № 1402-VIII) установлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії судді України (далі - ВККС України) у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії ВККС України. Відповідно до статті 83 Закону України № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Відповідно до частин 1 та 2 статті 85 Закону України № 1402-VІІІ кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС України. Згідно з пунктом 11 частини 4 статті 85 Закону України № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції. Згідно з частиною 6 статті 85 Закону України № 1402-VIII формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються в автоматизованій системі. Оригінали окремих документів, за рішенням ВККС України, можуть додатково зберігатися у паперовій формі. Формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються у порядку, визначеному ВККС України після консультацій із Радою суддів України. Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності. Відповідно до підпункта 16 частини 4 цієї правової норми суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності). Частиною 1 статті 87 Закону України № 1402-VIII установлено, що з метою сприяння ВККС України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД. За частиною 6 статті 87 Закону України № 1402-VIII ГРД: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає ВККС України інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, ВККС України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС України щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді. З наведеного слідує, що ГРД сприяє Комісії у питаннях кваліфікаційного оцінювання, для чого законодавством передбачено обов`язок ГРД збирати, перевіряти та аналізувати інформацію щодо судді та за наявності відповідних підстав подавати до ВККС України висновок про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у суддівському досьє і підлягає дослідженню Комісією з-поміж інших даних при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності. Між тим, на думку судової колегії, функції, які здійснює ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю не є владними управлінськими повноваженнями у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Так, за наведеним у пункті 1 частини 1 статті 4 цього Кодексу визначенням, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. У свою чергу, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини 1 статті 4). Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. За встановленим у пункті 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України правилом, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Отже, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивач указує на протиправність висновку ГРД щодо невідповідності його як судді Окружного адміністративного суду міста Києва критеріям доброчесності та професійної етики, затвердженого 16 грудня 2020 року. У той же час, аналізуючи зміст статті 87 Закону України № 1402-VІІІ, а також Регламент ГРД, які визначають статус ГРД та порядок формування її складу, колегія суддів приходить до висновку, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати ГРД від органів державної влади, насамперед ВККС України, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли ВККС України (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу ГРД та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому мова йде про відсутність як прямих важелів впливу на ГРД, як-то погодження призначень членів, формування списку кандидатів до ГРД, затвердження рішень ГРД актом ВККС України, участь у засіданнях ГРД члена ВККС України тощо, так і опосередкованих - надання державного фінансування ГРД, створення умов для роботи, надання пільг тощо. На користь цього свідчать також вимоги нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише представники правозахисних громадських об`єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності та, відповідно, членства у ній не можуть набувати: особи, протягом останніх п`яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п`яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці. За правовим статусом, визначеним у статті 87 Закону України № 1402-VІІІ, ГРД лише сприяє Комісії у питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Крім того, така організація роботи ГРД не дає підстав уважати ГРД суб`єктом делегованих повноважень, адже ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. ГРД максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців. Згідно з пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженого рішенням ВККС України від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункта 16 частини 4, пункта 4 частини 5, частини 9 статті 85 Закону України № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду ВККС України разом з іншими документами, які містяться в суддівському досьє. Частиною 9 статті 85 Закону України № 1402-VІІІ передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє. Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності з наданням судді можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену з досьє інформацію. На підставі частини 1 статті 88 Закону України № 1402-VІІІ ВККС України ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Відтак, у силу законодавчих приписів рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя приймає ВККС України. При цьому наявність негативного висновку ГРД стосовно судді обов`язково передбачає необхідність проведення Комісією співбесіди із суддею (у формі засідання) з метою з`ясувати викладені у висновку ГРД обставини та надати їм власну оцінку на предмет відповідності такого судді критеріям доброчесності і професійної етики та, як наслідок, прийняти за підсумками цього обговорення остаточне рішення щодо підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя. За приписами частини 2 статті 88 Закону України № 1402-VІІІ, якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. Вказане положення спрямоване на те, щоб ВККС України реагувала та приймала до уваги позицію громадськості, водночас із процитованої норми не випливає, що висновок ГРД є обов`язковим для Комісії у безальтернативному порядку. Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що у будь-якому випадку висновок ГРД є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді щодо якого здійснюється оцінювання. Висновок ГРД покладає зобов`язання виключно на ВККС України, яка має надати йому відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді. До того ж у судді є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, зафіксованих у висновку ГРД. Це вчергове вказує на те, що висновок ГРД не створює самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя та є лише одним із можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, Комісія і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання. Відтак, виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, на підставі системного аналізу законодавчих приписів стосовно правового статусу ВККС України та ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, колегія суддів приходить до висновку, що ГРД у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Отже, ГРД не є суб`єктом владних повноважень, не виконує жодної владної управлінської функції, а її висновок, прийнятий щодо судді, не є адміністративним актом (правовим актом індивідуальної дії), що в сукупності виключає можливість його оскарження суддею щодо якого його було прийнято, до адміністративного суду. Тож оскільки у складі даного спору відсутній суб`єкт владних повноважень, то такий спір не є публічно-правовим і, відповідно, не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Аналогічна правова позиція щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 160/9844/19 та від 13 травня 2021 року у справі №826/17156/18. Також колегія суддів ураховує висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/107/19, прийнятої за результатами перегляду ухвали Верховного Суду від 06 березня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі в частині пред`явлених вимог до Громадської ради міжнародних експертів про визнання протиправним та скасування рішення загальних зборів членів Громадської ради міжнародних експертів, оформлене протоколом від 11 січня 2019 року №

9. У цій справі Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Громадська рада міжнародних експертів у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення стосовно подальшої участі кандидата на посаду судді в оголошеному на цю посаду конкурсі. За змістом пункта 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суд відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суд зазначає, що ужите в наведеній правовій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього. У контексті спірних правовідносин такою подією є прийняття ВККС України рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з наданням відповідної оцінки висновку ГРД, яке може бути оскаржене до суду, в установленому законом порядку. При цьому судова колегія зауважує, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18. За таких обставин, вимоги позивача не підлягають окремому розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі. Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм чинного процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судового рішення, а тому підстави для його скасування відсутні. Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Головуючий суддя Я.Б. Глущенко Судді О.Є. Пилипенко Л.Т. Черпіцька