Постанова 4855 № 640/24165/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/24165/20 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 07 липня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді: Чаку Є.В., суддів: Федотова І.В., Коротких А.Ю. за участю секретаря Ковтун К.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И В : Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними та нечинними пункт 2.4 розділу II, абзаци третій-шостий пункту 3.1 та пункти 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил України "Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", затверджених наказом Державної авіаційної служби України від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями". Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2021 року відмовлено у задоволенні позову. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. На думку апелянта, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що передбачене Повітряним кодексом України право Державіаслужби визначати умови анулювання виданих нею документів, у тому числі документів про право на експлуатацію повітряних ліній, не відміняє дію статтей 238,239 Господарського кодексу України та жодних протиріч між Повітряним кодексом України та Господарським кодексом України в цій частині немає. Апелянт зазначив, що жодним законом не встановлено ані такої адміністративно-господарської санкції як анулювання права на експлуатацію повітряної лінії, ані порядку/умов її застосування Державіаслужбою. На думку апелянта, відповідач поза межами встановлених Положенням повноважень самостійно визначила випадки для примусового анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та, за наявності таких випадків, відповідні права анулює. Оскільки випадки примусового анулювання прав визначені не Повітряним кодексом України (законом), а абзацами третім-шостим пункту 3.1 та пунктами 3.2-3.4 розділу III Авіаційних правил України (підзаконним актом), відповідні положення даного пункту є незаконними та застосовуються Державіаслужбою протиправно, поза межами власної компетенції. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав. Судом встановлено, що Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" здійснює діяльність з повітряних перевезень, та має, зокрема, дозволи на експлуатацію повітряних ліній, видані відповідачем. Наказом Державіаслужби від 24.10.2014 №686, з наступними змінами та доповненнями, затверджено Авіаційні правила України «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній». Пунктом 2.4 розділу ІІ, абзацами третім-шостим пункту 3.1, пунктами 3.2-3.4 розділу ІІІ Правил №686 визначено умови та порядок прийняття Державіаслужбою рішень про анулювання/обмеження прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній. Будучи суб`єктом правовідносин, у яких застосовуються Правила №686, та не погоджуючись з вказаними пунктами Правил №686, позивач оскаржив їх до суду. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України від 19.05.2011 №3393-VІ з наступними змінами та доповненнями у відповідній редакції на час виникнення спірних правовідносин. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Повітряного кодексу України, державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту. Згідно частини першої статті 5 Повітряного кодексу України, уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за такими напрямами: 1) здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, геологічної, економічної та інформаційної безпеки; 2) створення умов для розвитку авіаційної діяльності, повітряних перевезень та їх обслуговування, виконання авіаційних робіт та польотів авіації загального призначення; 3) організація використання повітряного простору України; 4) представництво України в міжнародних організаціях цивільної авіації та у міжнародних відносинах з питань цивільної авіації. У відповідності до частини 1 та пункту 3 частини 2 статті 5 Повітряного кодексу України Державіаслужба України здійснює ліцензування господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів та/або вантажів повітряним транспортом та надання прав на експлуатацію повітряних ліній і призначень авіаперевізникам. Положеннями частини 3 статті 94 Повітряного кодексу України визначено, що право на експлуатацію повітряної лінії надається уповноваженим органом з питань цивільної авіації за письмовою заявою авіаперевізника. Уповноважений орган з питань цивільної авіації має право відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії (частина 8 статті 94 Повітряного кодексу України). З огляду на наведені положення Повітряного кодексу України компетенція прийняти рішення щодо видачі, відмови або обмеження права на експлуатацію повітряних ліній належить саме Державіаслужбі України. Відповідно до пунктів 1,2 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (надалі - Положення №520), Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. Державіаслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства. Згідно з п. 77 ч. 1 ст. 1 Повітряного кодексу України повітряна лінія - маршрут польотів між погодженими пунктами для здійснення повітряних перевезень. Частиною 1 ст.92 Повітряного кодексу України передбачено, що авіаційний перевізник, який виконує перевезення пасажирів та/або вантажу за плату та/або за наймом, повинен мати ліцензію на провадження діяльності з перевезення пасажирів та/або вантажу повітряним транспортом, яка видається уповноваженим органом з питань цивільної авіації згідно із законодавством України. Згідно ч. 3 ст. 92 Повітряного кодексу України, наявність ліцензії не означає, що авіаційний перевізник має право доступу до певних повітряних ліній або ринків. З метою набуття права доступу до певних повітряних ліній або ринків авіаперевізник повинен отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації відповідний документ на право експлуатації певної повітряної лінії. Умови виконання повітряних перевезень українським авіаперевізником визначені статтею 94 Повітряного кодексу України, якою передбачено, що авіаперевізник зобов`язаний надавати послуги з повітряних перевезень в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній. Для виконання польотів з перевезення пасажирів, багажу та/або вантажу, пошти за плату та/або за наймом авіаперевізник повинен мати відповідне право на експлуатацію певної повітряної лінії. Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та порядок затвердження розкладу руху авіаперевізників встановлюються авіаційними правилами України. Уповноважений орган з питань цивільної авіації має право відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії у разі: 1) наявності обмежень, передбачених міжнародними договорами України або угодами між авіаційними органами влади, а також авіаційними правилами України; 2) потреби досягти рентабельності регулярних повітряних перевезень на повітряних лініях, які вже обслуговуються, за відсутності потреби у збільшенні ємності перевезень; 3) якщо право на виконання регулярних польотів за цією повітряною лінією вже передано іншому авіаперевізнику в рамках виконання зобов`язань, що мають суспільно важливий характер; 4) авіаперевізник не відповідає вимогам міжнародних договорів України та авіаційних правил України або не виконує їх. Аналіз наведених норм закону свідчить, що Уповноважений орган з питань цивільної авіації у разі не відповідності авіаперевізника вимогам міжнародних договорів України та авіаційних правил України або не виконання їх має право відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії у разі. Крім того нормами закону передбачено, що Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній встановлюються авіаційними правилами України. Наказом Державіаслужби від 24.10.2014 № 686, з наступними змінами та доповненнями, затверджено Авіаційні правила України «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній» (далі - Правила № 686). Пунктом 1.4. Правил передбачено, що питання про надання, анулювання, відмови у наданні, обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній та внесення змін до документів про права на експлуатацію повітряних ліній розглядаються комісією з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній (далі - Комісія), яка утворюється наказом Державіаслужби. До повноважень Комісії належить розгляд питань щодо надання, відмови у наданні, обмеження обсягу, анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, внесення змін до документа про право на експлуатацію повітряної лінії (п. 1.6. Правил). У пункті 1.13. Правил зазначено, що за результатами своєї роботи Комісія приймає вмотивоване рішення, в якому може рекомендувати Голові Державіаслужби: надати право на експлуатацію повітряної лінії; відмовити в наданні права на експлуатацію повітряної лінії; обмежити обсяг прав на експлуатацію повітряної лінії; внести зміни до документа про право на експлуатацію повітряної лінії; анулювати право на експлуатацію повітряної лінії; залишити заяву без розгляду. Так, згідно п. 3.1. Правил право на експлуатацію повітряної лінії анулюється, зокрема у разі нездійснення авіаперевізником експлуатації повітряної лінії, щодо якої надано право, протягом 12 місяців або припинення експлуатації такої повітряної лінії на 12 місяців (абз.5). Після того, як Державіаслужбі стало відомо про виникнення передбачених абзацами третім - шостим пункту 3.1 цього розділу підстав анулювання права авіаперевізника на експлуатацію повітряної лінії, йому направляється повідомлення із зазначенням обставин, які стали відомі Державіаслужбі, та пропозицією надати відповідні пояснення та підтвердні документи до них (п. 3.2. Правил). Авіаперевізник може надати до Державіаслужби відповідні пояснення та підтвердні документи до них протягом 30 календарних днів з дати отримання повідомлення. Питання щодо анулювання прав авіаперевізника на експлуатацію повітряних ліній розглядається на найближчому засіданні Комісії після спливу строку, передбаченого для надання авіаперевізником до Державіаслужби пояснень та підтвердних документів до них. Згідно п. 3.4. Правил, авіаперевізник зобов`язаний повернути документ, який надає право на експлуатацію повітряної лінії, до Державіаслужби протягом 5 робочих днів з дня отримання відповідного рішення. Зі змісту наведених норм висновується, що нездійснення авіаперевізником експлуатації повітряної лінії, щодо якої надано право, протягом 12 місяців або припинення експлуатації такої повітряної лінії на 12 місяців є підставою для анулювання прав на експлуатацію повітряної лінії. Водночас, враховуючи положення пункту 3.2. Правил авіаперевізнику гарантується можливість надання пояснень та документів, які підтверджують обставини, які обумовили не здійснення експлуатації повітряної лінії протягом 12 місяців. В даному випадку позивачем не оскаржується сама процедура прийняття нормативно-правового акта або окремих його пунктів. Фактично позивач вважає, що Державіслужбою було поза межами встановлених Положенням повноважень самостійно визначено випадки для примусового анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та, за наявності таких випадків, відповідні права анулює. Проте, колегія суддів вважає такі доводи апелянта необґрунтованими з огляду на наведені вище висновки. Колегія суддів зазначає, щовказані Правила та відповідні оскаржувані пукти відповідають нормам основного закону (Повітряного кодексу України) та прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Доводи апелянта про те, що порядок та умови обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній не належать до питань, що можуть встановлюватись авіаційними правилами України згідно з приписами ст.11 Повітряного кодексу України, колегія суддів також вважає безпідставними, оскільки ч.5 ст. 11 Повітряного кодексу України передбачено, що Авіаційні правила України встановлюють, зокрема детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі документів (сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації). Згідно п.1.2 Правил право на експлуатацію повітряної лінії це документ встановленої форми, яким засвідчується право зазначеного в ньому авіаперевізника здійснювати повітряні перевезення в обсягах і відповідно до умов, які зазначені в цьому документі, а тому у відповідності до ч.5 ст.11 Повітряного кодексу України порядок анулювання останнього повинен бути визначений у Авіаційних правилах України. Доводи апелянта про те, що жодним законом не встановлено ані такої адміністративно-господарської санкції як анулювання права на експлуатацію повітряної лінії, ані порядку/умов її застосування Державіаслужбою, колегія суддів вважає необгрунтованими з огляду на наступне. Згідно статті 216 ГК України, учасники господарських відносин несуть господарсько-правову відповідальність за правопорушення у сфері господарювання шляхом застосування до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбачених цим Кодексом, іншими законами та договором. Застосування господарських санкцій повинно гарантувати захист прав і законних інтересів громадян, організацій та держави, в тому числі відшкодування збитків учасникам господарських відносин, завданих внаслідок правопорушення, та забезпечувати правопорядок у сфері господарювання. Згідно статті 217 ГК України, господарськими санкціями визнаються заходи впливу на правопорушника у сфері господарювання, в результаті застосування яких для нього настають несприятливі економічні та/або правові наслідки. Крім зазначених у частині другій цієї статті господарських санкцій, до суб`єктів господарювання за порушення ними правил здійснення господарської діяльності застосовуються адміністративно-господарські санкції. Господарські санкції застосовуються у встановленому законом порядку за ініціативою учасників господарських відносин, а адміністративно-господарські санкції - уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Статтею 218 ГК України визначено, що підставою господарсько-правової відповідальності учасника господарських відносин є вчинене ним правопорушення у сфері господарювання. Учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов`язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення. У разі якщо інше не передбачено законом або договором, суб`єкт господарювання за порушення господарського зобов`язання несе господарсько-правову відповідальність, якщо не доведе, що належне виконання зобов`язання виявилося неможливим внаслідок дії непереборної сили, тобто надзвичайних і невідворотних обставин за даних умов здійснення господарської діяльності. Не вважаються такими обставинами, зокрема, порушення зобов`язань контрагентами правопорушника, відсутність на ринку потрібних для виконання зобов`язання товарів, відсутність у боржника необхідних коштів. Колегія суддів погоджується з твердженням суду першої інстанції про те, що анулювання права на експлуатацію повітряної лінії є відповідно до статей 216, 217 Господарського кодексу України адміністративно-господарською санкцією, що є видом господарської санкції. Відповідно до приписів частини 1 статті 238 Господарського кодексу України, за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Частиною другою статті 238 ГК України встановлено, що види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами. При цьому, відповідно до частини п`ятої статті 11 Повітряного кодексу України, авіаційні правила України встановлюють, зокрема, види, форми сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі зазначених документів. Аналіз наведених норм законодавства свідчить про те, що умови анулювання виданих відповідачем документів мають встановлюватися відповідачем, що передбачено статтею 11 Повітряного Кодексу України, яка набула чинності, відповідно до Розділу XIX зазначеного кодексу через 90 днів з дня його опублікування тобто 18.09.2011. Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: "Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше". Судом встановлено, що Повітряний Кодекс України набув чинності 19.05.2011, а Господарський кодекс України - 01.01.2004. З огляду на викладене, колегія суддів доходить висновку, що в даному випадку, застосуванню підлягають норми Повітряного кодексу України, які були прийняті пізніше у часі та які передбачають право уповноваженого органу з питань цивільної авіації відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії Враховуючи вищевикладене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог. Надаючи оцінку доводам апелянта, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…». З огляду на викладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія" Міжнародні Авіалінії України" - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2021 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду. Повний текст постанови виготовлено 07.07.2021. Головуючий суддя: Є.В. Чаку Судді: І.В. Федотов А.Ю. Коротких