Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/9935/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9935/20 Суддя (судді) першої інстанції: Балась Т.П. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 липня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної міграційної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, - В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України, третя особа: Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог просила: визнати протиправним та скасувати п. 2 (підпункти 2.1., 2.2., 2.3) наказу Державної міграційної служби України «Про скасування деяких рішень про видачу посвідок на постійне проживання» № 58 від 03 квітня 2018 року, що стосується громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 . Позов обґрунтовано тим, що вказаний наказом прийнятий з грубим порушенням законодавства України, в тому числі, Конституції України, тому підлягає скасуванню. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано п. 2 (підпункти 2.1., 2.2., 2.3.) наказу Державної міграційної служби України «Про скасування деяких рішень про видачу посвідок на постійне проживання» № 58 від 03 квітня 2018 року, що стосується громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 . В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскільки шестимісячний термін для подання заяви про видачу посвідки на постійне проживання в Україні сплинув 08.08.2002, та на момент звернення позивача 24.06.2003, положеннями законодавства України не було передбачено оформлення посвідки на постійне проживання без оформлення дозволу на імміграцію відповідно до абзацу 3 пункту 4 розділу V Закону України «Про імміграцію», що свідчить про необґрунтованість позовних вимог. У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено про те, що апелянтом не було наведено жодних доводів, які б підтверджували, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що свідчить про безпідставність такої апеляційної скарги. Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як вбачається з матеріалів справи, позивач прибула до СРСР у 1988 році та з 18.11.1988 року по 23.12.1991 рік працювала на Казанській швейній фабриці № 1. 24 червня 2003 року громадянка Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 звернулась до ВГП та ІС Оболонського РУ ГУМВС в м. Києві з клопотанням щодо видачі їй посвідки на проживання. Згідно з висновком розгляду матеріалів громадянки В`єтнаму ОСОБА_1 від 26.06.2003, складеного старшим інспектором ВГІРФО Оболонського РУ ГУМВС України в м. Києві капітаном міліції ОСОБА_2 та затвердженим начальником УГІРФО ГУ МВС України в м. Києві полковником міліції ОСОБА_3 , визнано за можливим документувати громадянку В`єтнаму ОСОБА_1 посвідкою на постійне проживання для іноземця. У відповідності до вказаного рішення вбачається, що громадянка В`єтнаму Нгуен ОСОБА_4 вперше прибула до України у листопаді 1988 року, згідно з міжурядовою Угодою між Урядом Соціалістичної Республіки В`єтнам та Урядом СРСР про направлення і прийняття на роботу на підприємства і в організації СРСР від 02.04.1981, при цьому документів, які дають підстави для відмови у задоволенні прохання громадянки В`єтнаму ОСОБА_1 , як зазначено у даному висновку, під час розгляду справи до ВГІРФО Оболонського РУ ГУ МВС України в м. Києві не надходило. Як наслідок, УГІРФО ГУ МВС України в м. Києві 26 червня 2003 року прийнято рішення про документування громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 посвідкою для постійного проживання в Україні згідно з п. 3 частини п`ятої Постанови Кабінету Міністрів України від 26.12.2002 №1983, щодо порядку оформлення і видачі посвідки на постійне проживання іноземних громадян. У подальшому, ІНФОРМАЦІЯ_1 громадянка Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_5 отримала безтермінову посвідку на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_1 . 12 січня 2018 року Управління ДМС України в Київській області звернулось із запитом вих.№3201/322-18 до ГУ ДМС України в м. Києві щодо законності надання дозволу на імміграцію в Україну та оформлення посвідки на постійне проживання в Україні громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 . Однак, у відповідності до висновку Головного управління Державної міграційної служби України в м. Києві від 16.02.2018 про розгляд матеріалів щодо скасування посвідки на постійне проживання в Україні громадянці Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 прийнято рішення про визнання висновку УГІРФО ГУ МВС України в м. Києві від 26.06.2003 про документування посвідкою на постійне проживання громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 таким, що прийнятий з порушенням Закону України «Про імміграцію». Зазначене рішення було вмотиване встановлено, що громадянка СРВ ОСОБА_1 лише 24.06.2003 звернулася до ВГП та ІС Оболонського РУ ГУ МВС України в м. Києві з клопотанням щодо видачі їй посвідки на постійне проживання, оскільки вона прибула до СРСР (м. Казань, Республіка Татарстан - сучасна територія РФ) в 1988 році та у період з 18.11.1988 по 23.12.1991 працювала на Казанській швейній фабриці № 1 ім. Карла Маркса (довідка № 713с від 20.06.2003). Однак, оскільки відповідно до абзацу четвертого пункту 4 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про імміграцію» такими, що мають дозвіл на імміграцію, вважаються іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну до 6 березня 1998 року за Угодою між Урядом Соціалістичної Республіки В`єтнам та Урядом СРСР про направлення і прийняття в`єтнамських громадян на професійне навчання та роботу на підприємства і в організації СРСР від 2 квітня 1981 року, залишилися проживати в Україні, і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на постійне проживання в Україні, а Закон України «Про імміграцію» набрав чинності 07.08.2001, тому шестимісячний термін для подання зави про видачу посвідки на постійне проживання в Україні сплинув 08.08.2002. Враховуючи, на момент звернення громадянки СРВ ОСОБА_1 , а саме ІНФОРМАЦІЯ_2 , положеннями законодавства України не було передбачено оформлення посвідки на постійне проживання без оформлення дозволу на імміграцію відповідно до абзацу третього пункту 4 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про імміграцію», тому оформлена позивачу посвідка серії НОМЕР_2 підлягає визнанню недійсною та вилученню. На підставі вищевказаного висновку Державною міграційною службою України прийнято наказ №58 від 03.04.2018 про скасування деяких рішень про видачу посвідок на постійне проживання, яким скасовано повністю рішення Управління ГІРФО ГУМВС України в м. Києві від 26.06.2003 про видачу посвідки на постійне проживання громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , та визнано недійсною та такою, що підлягає вилученню, видану на підставі цього рішення, посвідку на постійне проживання серії НОМЕР_2 від 07.11.2003. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач не повинна нести негативні наслідки протиправної поведінки державного органу (у даному разі міграційної служби), так як порушення вимог законодавства відбулося не з його вини, а виправлення допущеної помилки шляхом визнання недійсною посвідки на постійне проживання, виданої більше 15 років тому, є недопустимим, тому слід визнати протиправним та скасувати п. 2 (підпункти 2.1., 2.2., 2.3) наказу Державної міграційної служби України № 58 від 03 квітня 2018 року. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, пов`язані з умовами і порядком імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства, які визначені Законом України від 07.06.2001 № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон №2491-III) та Законом України від 22.09.2011 №3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI). Відповідно до п. 6 частини першої статті 1 Закону №3773-VI іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. Згідно зі статті 2 Закону №3773-VI правовий статус іноземців та осіб без громадянства визначається Конституцією України, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України. У разі якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж передбачені цим Законом, застосовуються правила, передбачені таким міжнародним договором України. У відповідності до частини першої статті 3 Закону №3773-VI іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави. Відповідно до частини третьої вказаної статті іноземці, які іммігрували на постійне проживання або для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання. При цьому, згідно зі статтею 16 Закону №3773-VI іноземці та особи без громадянства, які до прийняття рішення про припинення громадянства України постійно проживали на території України і після прийняття рішення про припинення громадянства України залишилися постійно проживати на її території, вважаються такими, які постійно проживають в Україні. У свою чергу, механізм оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання врегульований спеціальним нормативно-правовим актом, як-то Порядком оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №321 (далі - Порядок № 321), який прийнятий відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», частини вісімнадцятої статті 5 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та пункту 3 статті 5 Закону України «Про імміграцію». Пунктом 1 Порядку №321 передбачено, що посвідка на постійне проживання (далі - посвідка) є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує право на постійне проживання в Україні. Відповідно до пункту 3 Порядку № 321 посвідка оформляється іноземцям або особам без громадянства, які мають дозвіл на імміграцію в Україну або до прийняття рішення про припинення громадянства України постійно проживали на території України і після прийняття такого рішення залишилися постійно проживати на її території. Згідно з пунктом 9 Порядку № 321 оформлення посвідки (у тому числі замість втраченої або викраденої), її обмін здійснюється територіальними органами/територіальними підрозділами ДМС через Головний обчислювальний центр Єдиного державного демографічного реєстру у взаємодії з Державним центром персоналізації документів державного підприємства «Поліграфічний комбінат «Україна» по виготовленню цінних паперів». У відповідності до пункту 16 Порядку №321 документи для оформлення посвідки (у тому числі замість втраченої або викраденої), її обміну подаються до державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, центру надання адміністративних послуг (далі - уповноважений суб`єкт), територіальних органів/територіальних підрозділів ДМС, за місцем проживання іноземця або особи без громадянства. Пунктом 38 Порядку №321 встановлено, що рішення про оформлення посвідки приймається територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС за результатами ідентифікації іноземця або особи без громадянства, перевірки поданих документів та відсутності підстав для відмови в її видачі. У той же час, вказаним Порядком передбачено підстави для вилучення, визнання недійсною або знищення посвідок. Так, у силу підпункту 8 пункту 72 Порядку №321 посвідка вилучається, визнається недійсною та знищується у разі: 1) коли вона підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до посвідки (крім додаткової змінної інформації); 2) виявлення помилки в інформації, внесеній до посвідки; 3) непридатності посвідки для подальшого використання; 4) скасування посвідки; 5) коли вона заявлена як втрачена або викрадена; 6) смерті особи, якій видано посвідку; 7) закінчення строку її дії або прийняття рішення про обмін такої посвідки до закінчення строку її дії; 8) оформлення посвідки з порушенням вимог законодавства; 9) неотримання посвідки іноземцем або особою без громадянства протягом шести місяців; 10) коли іноземець або особа без громадянства не звернулися для її обміну у строки, визначені пунктом 18 цього Порядку. Згідно з пунктом 73 Порядку №321 у разі коли рішення про оформлення посвідки прийнято з порушенням вимог законодавства, керівник відповідного територіального органу/територіального підрозділу ДМС, керівник структурного підрозділу апарату ДМС проводить службову перевірку. За результатами перевірки складається висновок у двох примірниках, який підписується працівником, що провів перевірку, та його безпосереднім керівником і погоджується керівником територіального органу ДМС, керівником структурного підрозділу апарату ДМС. На підставі висновку посвідки, видані з порушенням вимог законодавства, визнаються недійсними за наказом ДМС. Таким чином, нормами вказаного Порядку визначено виключні підстави для визнання недійсними посвідок на постійне проживання, зокрема у разі якщо вони видані з порушенням вимог законодавства. Відповідно до пункту 2.9 Тимчасового порядку розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України 15 липня 2013 року № 681, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 серпня 2013 року за № 1335/23867, рішення про видачу або відмову у видачі посвідки, прийняті з порушенням вимог закону, скасовуються наказом Голови ДМС України повністю або в окремій частині. Посвідки, що були видані на підставі рішень, які скасовані наказом Голови ДМС України, визнаються недійсними та підлягають вилученню. Як вбачається з матеріалів справи, підставою для визнання посвідки на постійне проживання позивача недійсною зазначено абзац четвертий пункту 4 розділу V Прикінцевих положень Закону України «Про імміграцію» від 07 червня 2001 року № 2491-ІІІ. Так, вказаними нормами передбачено, що вважаються такими, що мають дозвіл на імміграцію в Україну, іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну до 06 березня 1998 року за Угодою між Урядом Соціалістичної Республіки В`єтнам та Урядом СРСР про направлення і прийняття в`єтнамських громадян на професійне навчання та роботу на підприємства і в організації СРСР від 02 квітня 1981 року, залишилися проживати в Україні і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на постійне проживання в Україні. Таким чином, посвідка на постійне проживання видається у разі отримання дозволу на імміграцію, разом з тим, іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну до 06 березня 1998 року посвідка на постійне проживання в Україні видається без оформлення дозволу на імміграцію у разі звернення із заявою про видачу вказаної посвідки протягом шести місяців з дня набрання чинності Законом України «Про імміграцію» від 07 червня 2001 року № 2491-ІІІ. При цьому, вказаний Закон України «Про імміграцію» не регулює питання видачі посвідок на постійне проживання в Україні, а регламентує порядок надання дозволу на імміграцію - рішення, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію. У зв`язку з тим, що Закон України «Про імміграцію» набрав чинності 07 серпня 2001 року, та лише 24.06.2003 позивач звернулась з отриманням посвідки на постійне проживання в Україні, тому на думку відповідача, наявні підстави для скасування такої посвідки, та як наслідок прийняття спірного Наказу. Як свідчать матеріали справи, позивач у 1988 році прибула до СРСР, м. Казань. З 18 листопада 1988 року працювала на Казанській швейній фабриці №1 ім. К. Маркса, відповідно до підписаної в 1981 році між Урядом Соціалістичної Республіки В`єтнам та Урядом СРСР Угоди про Працю, та наказом №256 від 23.12.1991 звільнена за власним бажанням. У подальшому, з 1992 по 2003 роки працювала у ПП «Теком-К». У свою чергу, із заявою щодо видачі посвідки на постійне проживання в Україні позивач звернулася 24.06.2003, тобто з пропуском шести місяців з дня набрання чинності Законом України «Про імміграцію» від 07 червня 2001 року № 2491-ІІІ, як-то передбачено абзацом четвертим пункту 4 розділу V Прикінцевих положень вказаного Закону. Втім, намагання виправити допущену в минулому органом влади помилку не може мати наслідком непропорційне втручання в нове право відповідача та перекладати на нього всі негативні наслідки такої помилки, оскільки відмова у задоволенні позову з формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка проживає в Україні протягом тривалого часу, а отже, порушить справедливий баланс інтересів сторін. Потреба виправити колишню «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення ЄСПЛ у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки»). Іншими словами, ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення ЄСПЛ у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» та у справах» Ґаші проти Хорватії», «Трґо проти Хорватії»). При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків. Таким чином, враховуючи, що з огляду на допущення суб`єктом владних повноважень процедурного порушення в частині дії у часі положення абз. 4 п. 4 розділу V Закону України «Про імміграцію», відповідачем визнано недійсною посвідку, якою документовано позивача та якою остання користувалась протягом тривалого часу (15 років), відтак ОСОБА_1 не повинна нести негативні наслідки протиправної поведінки державного органу (у даному разі міграційної служби), так як вказане порушення відбулося не з її вини, а виправлення допущеної помилки шляхом визнання недійсною посвідки на постійне проживання, є у даному випадку недопустимим. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що п. 2 (підпункти 2.1., 2.2., 2.3) наказу Державної міграційної служби України «Про скасування деяких рішень про видачу посвідок на постійне проживання» №58 від 03 квітня 2018 року, що стосуються громадянки Соціалістичної Республіки В`єтнам ОСОБА_1 є протиправним та підлягає скасуванню. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Державної міграційної служби України - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді І.О. Лічевецький В.П. Мельничук