Постанова КАС ВС № 522/17386/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 31 травня 2021 року м. Київ справа №522/17386/16-а адміністративне провадження №К/9901/44089/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий - Стародуб О.П., судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М. розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 (судді - Стас Л.В., Турецька І.О., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії, встановив: У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив: -скасувати рішення Одеської міської ради №615-VII від 27.04.2016 "Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", в частині відмови йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . -зобов`язати Одеську міську раду надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд, площею 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1 га. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, згідно посвідчення серія НОМЕР_1 , виданого 22.05.2015 Командуванням Високомобільних десантних військ Збройних Сил України, є учасником бойових дій, брав участь у АТО у період з 2014-2015 р.р. та має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій. 16.11.2015 позивач звернувся до Одеського міського голови із клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до статей 118, 121 Земельного Кодексу України. Рішенням Одеської міської ради від 27.04.2016 №615-VII «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки, з посиланням на ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Не погоджуючись з відмовою відповідача та вважаючи її неправомірною, позивач звернувся до суду з даним позовом. В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відмова відповідача у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою суперечить положенням статті 118 Земельного кодексу України, якою передбачено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. В свою чергу відсутність плану зонування та детального плану території не може бути підставою для такої відмови. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 15.05.2017 у задоволенні позову відмовлено. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 постанову Приморського районного суду м. Одеси від 15.05.2017 скасовано та ухвалено нову, якою позов задоволено. Скасовано рішення Одеської міської ради №615-VII від 27.04.2016 «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано Одеську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для передачі безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд, площею 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1 . Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення міської ради відповідає положенням законодавства. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про задоволення позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що ч. 7 ст. 118 ЗК України регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який не підлягає розширеному тлумаченню. Разом з тим, підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та прийняття відповідачем оскаржуваного рішення зазначено відсутність зонування території або детального плану розробки території, що не входить до переліку підстав, визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України. Крім того, апеляційним судом в ході розгляду справи встановлено, що рішенням міської ради №1316 від 19.10.2016 затверджено План зонування території міста Одеси. Згідно Генерального плану м. Одеси спірна земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташована в зоні озеленених територій загального користування. Водночас, згідно наявного в матеріалах справи листа Управління архітектури та міст обування Одеської міської ради №01-11/377 від 27.01.2017, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташована в межах комунально-складської зони розміщення та призначена для розташування складських приміщень. Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач не визначився відповідно до якого саме об`єкту (земельної ділянки) була надана відмова позивачу в наданні згоди на розробку проекту землеустрою з посиланням на відсутність плану зонування або детального плану розробки території. Крім того, доказів відсутності детального плану розробки території щодо спірної земельної ділянки на момент звернення ОСОБА_1 з відповідною заявою до відповідача останнім не надано. З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права просив його скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що апеляційним судом неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення. Зокрема, посилався на те, що апеляційним судом безпідставно проігноровано положення ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою встановлена пряма заборона відведення земельних ділянок для містобудівних потреб за умови відсутності затвердженого плану зонування або детального плану території. В свою чергу, клопотання про відведення земельної ділянки подано позивачем саме щодо земельної ділянки, цільове призначення якої передбачає її забудову. Також посилався на те, що зобов`язавши міську раду прийняти на сесії рішення про надання позивачу дозволу на розробку землеустрою, апеляційний суд перебрав на себе дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій". Відповідно до частин першої-третьої ст.116 ЗК України громадяни … набувають права власності … земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами … здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) частина третя статті 116 ЗК України). Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, з посиланням на відсутність затвердженого плану зонування або детального плану території. Разом з тим, зазначені відповідачем підстави відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не відповідають тим, які визначені ч. 7 ст. 118 ЗК України. Інших визначених законом підстав для відмови позивачу у наданні у наданні такого дозволу відповідачем не зазначено та судами не встановлено. Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов обгрунтованого висновку щодо скасування оскаржуваного рішення та зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки за відсутності передбачених законом підстав для відмови позивачу у наданні такого дозволу, у відповідності до вимог ч. 7 ст. 118 ЗК України, у суб`єкта владних повноважень відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою за клопотанням позивача. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 18.04.2018 у справі №522/17384/16-а та від 21.10.2019 у справі №317/3590/17(2-а/317/120/2017), правовідносини у яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них під час розгляду цієї справи. Так, у постанові від 21.10.2019 у справі №317/3590/17(2-а/317/120/2017) Верховний Суд дійшов наступних висновків: «?…? обов`язок суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обмежений лише підставами, визначеними ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, такі підстави не пов`язані з обставинами чи подіями, виникнення яких залежить від волевиявлення суб`єкта владних повноважень. Так, підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідачем зазначено відсутність плану зонування або детального плану території населеного пункту в межах якого розташована відповідна земельна ділянка. Поняття план зонування території та детального плану території наведено у статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Так, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території. Відповідно до частини 1 статті 16 даного Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. За змістом положень статей 18, 19 цього Закону план зонування території та детальний план у межах населеного пункту розробляється для містобудівних потреб та затверджується органами місцевого самоврядування та виконавчими органами рад відповідно. З оскаржуваного рішення відповідача вбачається, що будь-яких зауважень стосовно поданих позивачем до клопотання документів, зокрема щодо невідповідності місця розташування об`єкта вимогам конкретних законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, дане рішення не містить. Обставина, яку відповідач вказує як підставу для відмови у наданні дозволу - відсутність плану зонування або детального плану території відповідного населеного пункту, не залежить від волевиявлення позивача та не доводить наявність тих обов`язкових умов, з якими законодавець пов`язує можливість відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.» У постанові від 18.04.2018 Верховний Суд дійшов висновку, що ч. 7 ст. 118 ЗК України регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. А тому порушення зазначених підстав відповідачем та звернення позивача до суду для усунення зазначених порушень, не є порушенням дискреційних повноважень Одеської міської ради. Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи, а стосуються переоцінки доказів, що, в силу положень частини другої статті 341 КАС України, знаходяться поза межами повноважень суду касаційної інстанції. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Таким чином, оскільки при ухваленні рішення апеляційний суд порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - постановив: Касаційну скаргу Одеської міської ради - залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук