Постанова КАС ВС № 160/7350/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 травня 2021 року м. Київ справа № 160/7350/19 адміністративне провадження № К/9901/6741/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Загороднюка А.Г., суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (суддя: Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (судді: Панченко О.М., Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про визнання протиправним та нечинним повністю рішення, УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування. У серпні 2019 року ГО «Платформа Громадський Контроль» звернулась до суду із адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26.07.2019 № 766 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням встановлюються та вводяться в дію з 03 серпня 2019 року нові тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу метрополітеном, які надає КП «Дніпровський метрополітен», у розмірі 6,00 грн. за одне пасажироперевезення та у розмірі 6,00грн. за перевезення багажу (одне місце). Таким чином, саме з цього моменту всі споживачі транспортних послуг, що надаються КП «Дніпровський метрополітен», в тому числі і деякі члени ГО «Платформа Громадський контроль», які є мешканцями м. Дніпра, будуть вимушені сплачувати за ці послуги по 6 гривень, а не по 4 гривні згідно з попереднім тарифом. При цьому позивач вважає, що вказане рішення має всі ознаки регуляторного акта, адже застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і спрямоване на правове регулювання господарських відносин між перевізником та пасажирами у невизначений період часу. Водночас, це рішення прийнято з численними порушеннями приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки відповідачем в порушення ст.ст. 9, 13 вказаного Закону не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; в порушення ст.8 цього Закону не було опубліковано аналіз регуляторного впливу до проекту оскаржуваного рішення, а сам проект було опубліковано за 19 робочих днів (23 календарні дні) до дня його розгляду з метою прийняття 26 липня 2019 року, в той час, як відповідно до ст.9 вказаного Закону передбачено, що строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. При цьому питання щодо встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», не було включено до плану діяльності Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на 2019 рік з підготовки регуляторних актів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20 листопада 2018 року № 1125. Отже, у разі не визнання спірного рішення нечинним всі споживачі транспортної послуги, що надається КП «Дніпровський метрополітен», будуть вимушені сплачувати за тарифами, розмір і складові яких не пройшли необхідних процедур розробки, обговорення, аналізу їх змісту та їх впливу, що передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, позовну заяву задоволено у повному обсязі. Визнано протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен». Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, вказав, що оскільки оскаржуване рішення розповсюджується на права та обов`язки невизначеного кола осіб, регулює поведінку суб`єктів у конкретних правовідносинах, має публічний характер та стосується інтересів невизначеного кола осіб, воно є регуляторним актом, яким змінені норми права та який розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», з перевезення населення у м. Дніпрі. При розгляді справи судом установлено порушення процедури прийняття спірного у справі рішення. Так, Виконкомом Дніпровської міської ради при прийнятті спірного рішення від 26 липня 2019 року № 776 не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту цього регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, не проводилося публічного громадського обговорення проекту цього рішення, до відповідача не надходили зауваження та пропозиції щодо цього проекту, аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акта не складався, докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно з вимогами статті 13 Закону № 1160-IV відсутні. Крім того, судом встановлено та відповідачем не спростовано, що питання щодо встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», не було включено до плану діяльності Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на 2019 рік з підготовки регуляторних актів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20 листопада 2018 року №1125. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни до Плану діяльності згідно з вимогами чинного законодавства відповідач суду не надав. Суди також врахували, що оскільки оскаржуване рішення стосується підвищення тарифів на проїзд у міському метрополітені, мешканці міста Дніпра та, зокрема, ГО «Платформа Громадський контроль» мали право взяти участь в обговоренні підстав підвищення проїзду, надати свої зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу у строки та в порядку, визначені чинним законодавством, однак, у зв`язку із порушенням відповідачем процедури прийняття спірного рішення були позбавлені такої можливості, що безпосередньо вплинуло на їх права та інтереси. До того ж, звернення громадської організації до суду з метою усунення порушення норм регуляторного законодавства, як вказано судами, відповідає меті захисту такого суспільного інтересу як право громадян-споживачів транспортної послуги на користування транспортними послугами (перевезення) за тарифами, встановленими органами місцевого самоврядування виключно у спосіб та порядку, передбаченому законодавством України. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Відповідач касаційну скаргу обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-ІV та невірно застосовано поняття нормативно-правового акта у розумінні пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, у зв`язку з чим зроблено помилкові висновки про належність спірного у справі рішення до регуляторних актів. Також відповідач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, адже у позивача у спірних правовідносинах відсутня адміністративна процесуальна дієздатність. Крім того, скаржник вказує на відсутність порушеного спірним у справі рішенням права позивача, яке б підлягало судовому захисту. Позиція інших учасників справи Позивачем до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано про безпідставність викладених в ній доводів. Вказує, що спірне у справі рішення відповідає ознакам регуляторного акту, що також підтверджується практико Верховного Суду. Також зауважує, що громадські організації мають право звернення до суду з позовами про захист статутних цілей організації або на захист суспільного інтересу, що відповідає стандартам захисту прав людини. Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Рух касаційної скарги Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 березня 2020 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року відповідно до пункту 4 частини 4 статті 328 КАС України. Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2021 року призначено справу до розгляду. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи 26 липня 2019 року Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», яке набирає чинності з 03 серпня 2019 року. Вказаним рішенням встановлюються та вводяться в дію з моменту набрання чинності нові тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу метрополітеном, яку надає КП «Дніпровський метрополітен», у розмірі 6,00 грн за одне пасажироперевезення та у розмірі 6,00 грн. за перевезення багажу (одне місце), замість 4,00 грн. за кожну з цих послуг згідно з попереднім тарифом. Суди установили, що споживачами транспортних послуг, що надає КП «Дніпровський метрополітен», є мешканці та гості міста Дніпро. Релевантні джерела права й акти їх застосування Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV від 11 вересня 2003 року (далі - Закон № 1160-IV) передбачено, що регуляторний акт це: - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; - прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом. Відповідно до частини статті 3 Закону № 1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності. При цьому статтею 36 Закону № 1160-IV визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акту: регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: - відсутній аналіз регуляторного впливу; - проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями. Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про громадські об`єднання» громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Відповідно до ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь. Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам). Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Як вже зазначалось Судом, підставою для відкриття касаційного провадження у справі є посилання скаржника у касаційній скарзі на п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України. Згідно з пунктом 4 частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Відповідач в поданій касаційний скарзі посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального законодавства, оскільки позивач, звертаючись до суду, на думку відповідача, не мав адміністративної процесуальної дієздатності, адже спірне рішення не порушує його прав, свобод та інтересів. Втім, Суд критично оцінює такі посилання, оскільки відповідно до наведених положень КАС України під адміністративною процесуальною дієздатністю слід розуміти саме здатність, зокрема, організацій (юридичних осіб) особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові. При цьому, Суд зазначає, що наявність у позивача при зверненні до суду адміністративної процесуальної дієздатності жодним чином не пов`язано з наявністю або відсутністю у позивача порушеного права, яке б потребувало судового захисту. Оскільки відповідно до матеріалів справи ГО «Платформа Громадський контроль» є юридичною особою, яка у спірних правовідносинах діє на захист інтересів своїх членів та інтересів територіальної громади міста Дніпра, вказана організація наділена адміністративною процесуальною дієздатністю. При цьому, як установили суди в межах міста Дніпра постійно проживають засновники ГО «Платформа Громадський контроль», а саме: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які також є споживачами транспортних послуг, що надаються КП «Дніпровський метрополітен». Відповідно до Статуту ГО «Платформа Громадський контроль» позивач як і будь-які інші громадські об`єднання має право діяти в інтересах членів організації та суспільства в цілому, для захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. Отже, посилання скаржника на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального законодавства не знайшли свого підтвердження. Водночас, Верховний Суд акцентує увагу на тому, що відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України підставами для касаційного оскарження можуть бути лише ті, що передбачені частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Відповідно до ч 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. Частиною 3 цієї статті передбачено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо: 1) справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими, якщо касаційну скаргу обґрунтовано такою підставою; 3) справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-яким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені в судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу Зі змісту поданої відповідачем касаційної скарги не вбачається зазначення останнім жодної з наведених вище підстав для скасування судового рішення із направленням справи на новий розгляд, передбачених ч.ч. 2, 3 ст. 353 КАС України. Як наслідок, посилання скаржника на наявність передбачених п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України підстав для касаційного оскарження ухвалених судами попередніх інстанцій судових рішень не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду цієї справи. Таким чином, з огляду на наведені обставини та приписи ст. 341 КАС України, решта доводів скаржника не підлягає перевірці, оскільки виходить за межі заявлених ним підстав для касаційного оскарження ухвалених судами попередніх інстанцій судових рішень, які слугували підставою для відкриття Верховним Судом касаційного провадження у цій справі. Доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-ІV у поєднанні з пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України щодо неналежності спірного рішення до регуляторних актів є безпідставними, адже Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18, від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а визначив, що рішення органу місцевого самоврядування про встановлення тарифів на міському транспорті загального користування є регуляторним актом. Крім того, у позовній заяві Громадська організація "Платформа Громадський Контроль", обґрунтовуючи свої позовні вимоги посилалась на приписи Закону № 1160-ІV та вказувала, що відповідачем порушена процедура оприлюднення спірного регуляторного акта відповідно до статей 6,9,13 вказаного Закону № 1160-ІV. Висновки за результатами розгляду касаційних скарг Доводи, якими позивач обґрунтовує свою касаційну скаргу, стосуються фактичних обставин справи, доказів, на підставі яких встановлено ці обставини, та правової оцінки, яку надали їм суди. Зважаючи на межі касаційного перегляду справи та повноваження касаційного суду на цій стадії, достатніх та обґрунтованих підстав для того, щоб вважати висновки судів в даній справі помилковими, немає і аргументи позивача їх не спростовують. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Судові витрати З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради залишити без задоволення. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк Судді Л.О.Єресько В.М. Соколов