Постанова Другий апеляційний адміністративний суд № 480/5234/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Головуючий І інстанції: Бондар С.О. 19 травня 2021 р. Справа № 480/5234/20 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Мельнікової Л.В., Суддів: Бегунца А.О. , Рєзнікової С.С. , розглянувши у порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Конотопської міської ради, виконавчого комітету Конотопської міської ради про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії, - в с т а н о в и в: 13.08.2020 року позивач ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Конотопської міської ради, виконавчого комітету Конотопської міської ради, в якому просить суд: - визнати протиправними дії відповідачів, щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки для будівництва гаража; - зобов`язати Конотопську міську раду надати земельну ділянку розташовану біля будинку АДРЕСА_1 для будівництва гаража. Обґрунтовує позовні вимоги позивач тим, що вона є особою з інвалідністю ІІ-ї групи та протягом 2018-2020 років зверталась до відповідачів із заявою про надання їй земельної ділянки у власність для будівництва гаражу по АДРЕСА_1 , поблизу її місця проживання, однак рішенням Конотопської міської ради від 23.07.2020 року їй було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з підстави відсутності плану зонування та детального плану даної території, проте така підстава відмови не передбачена нормами Земельного кодексу України (далі ЗК України). У відзиві на адміністративний позов, поданому виконавчим комітетом Конотопської міської ради, останній зазначив, що відповідно до п. 4.6. Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 20.12.2011 року за № 1468/20206, план зонування території розробляється у складі генерального плану населеного пункту або як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. На даний час Генеральний план міста Конотоп розробляється і знаходиться на стадії затвердження. Оскільки відсутній остаточно затверджений Генеральний план міста Конотоп, план зонування на вказану позивачем територію не розроблявся, про що неодноразово їй повідомлялось, що свідчить про відсутність підстав для надання земельної ділянки у власність. У відповіді на відзив, позивач зазначила, що відмова у наданні земельної ділянки з мотиву відсутності плану зонування та детального плану території, можуть свідчити про бездіяльність органу влади стосовно не приведення території м. Конотоп до норм чинного законодавства України. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 21.09.2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено. Судове рішення вмотивоване тим, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування повністю відповідає вимогам ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», так і ч. 7 ст. 118 ЗК України, відповідно до яких, підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Не погоджуючись з судовим рішенням, ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати судове рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Аргументи, наведені позивачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеним у позовній заяві. У відзиві на апеляційну скаргу, поданому виконавчим комітетом Конотопської міської ради, останній просить відмовити у її задоволенні у зв`язку з прийняттям відповідного рішення міської ради про відмову у наданні земельної ділянки у зазначеному місці. За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308). Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне. Судом встановлено, що згідно з відомостями довідки до акта огляду МСЕК серії АС 055092 від 17.12.2008 року, ОСОБА_1 є особою з інвалідністю, їй повторно встановлена ІІ група інвалідності, безстроково у зв`язку з професійним захворюванням (а.с.6). Матеріалами справи встановлено, що ОСОБА_1 неодноразово зверталась до Виконавчого комітету Конотопської міської ради зі зверненнями, стосовно надання їй у власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 ) для індивідуального гаражного будівництва. Так, листом від 20.03.2018 № 01-25/П-0205, відповідач за результатами розгляду звернення позивача повідомив, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, у відповідності до ч. 3 ст. 24 Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI), передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, у зв`язку з чим надати бажану земельну ділянку ОСОБА_1 немає можливості. Також відповідач зазначив, що розробка плану зонування міста планується на 2018-2019 роки (а.с.12). Листом від 11.12.2018 року № 01-27/Б-0860, виконавчий комітет Конотопської міської ради за результатами розгляду звернення позивача від 04.12.2018 року № П-8805457, яке надійшло на «Урядовий контактний центр», щодо надання дозволу на будівництво прибудови до сараю для зберігання інвалідних візків, повідомив про неможливість надати бажану земельну ділянку під будівництво гаража з підстав, передбачених ч. 3 ст. 24 Закону № 3038-VI та зазначив, що оформлення земельної ділянки буде за можливе виконати після затвердження плану зонування міста, орієнтований термін оновлення містобудівної документації 4 квартал 2019 року (а.с.13). 17.05.2020 року позивач звернулася до Конотопської міської ради із заявою про надання їй земельної ділянки по АДРЕСА_1 , для будівництва гаража (а.с.9). Листом від 29.05.2020 року № 727, виконавчим комітетом Конотопської міської Сумської області позивачу було відмовлено у задоволенні її заяви з підстав невідповідності поданих документів ч. 6 ст. 118 ЗУ України (а.с.11). 30.06.2020 року позивач повторно звернулась до Конотопської міської ради із заявою про надання земельної ділянки площею 0,02 сотки під будівництво гаража по АДРЕСА_1 , для будівництва гаражу (а.с.8). Рішенням Конотопської міської ради сьомого скликання тридцять дев`ятої сесії від 23.07.2020 року ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ) для індивідуального гаражного будівництва у зв`язку з відсутністю плану зонування та детального плану даної території (а.с.10). Не погоджуючись з висновком суду першої інстанції колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частиною 1 ст. 3 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Право власності на землю гарантується ч. 2 ст. 14 Конституції України. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Частинами 1, 2 ст. 2 ЗК України встановлено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Згідно з ч. 3 ст. 116 ЗК України, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам визначені ст. 121 ЗК України. Відповідно до ч. 1 ст. 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований ст. 118 ЗК України. Так, відповідно до ч. 6 цієї статті, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Статтею 122 ЗК України визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Згідно приписів ст. 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу. Відтак, до повноважень відповідача належить розпорядження землями комунальної власності, у тому числі передача таких земельних ділянок безоплатно у власність громадянам у порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України. Відповідно до ст. 25 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Приписами п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. У відповідності з приписами ч. 7 ст. 118, ч. 3 ст. 122 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Аналіз наведених норм права дає дійти висновку, що чинним законодавством передбачено обов`язок щодо прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. При цьому, виключною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Пунктом 9 ч. 1 ст. 1 Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI) закріплено визначення терміну «план зонування території (зонінг)», відповідно до якого - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 3038-VI, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Частинами 1-4 та 8 ст. 18 Закону № 3038-VI передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів. Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території. План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання. Відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону № 3038-VI, у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи; 2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону; 3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку); 5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів; 6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів. Отже, нормами чинного законодавства встановлена пряма заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території. Судами встановлено та не заперечується сторонами, що для території, на якій розташована бажана позивачем земельна ділянка, наразі не розроблені та не затверджені у встановленому законом порядку план зонування та детальний план території. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо правомірності оскаржуваного рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Кооперативній (район житлового будинку АДРЕСА_1 ) для індивідуального гаражного будівництва з огляду на пряму заборону, встановлену частиною третьою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Такі висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з висновками щодо застосування ст. 118 ЗК України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», викладеними у постановах Верховного Суду від 07 грудня 2020 року по справі № 120/4037/18-а, від 10 грудня 2020 року по справі №810/3680/18, від 11 червня 2020 року по справі №826/15114/17, які в силу приписів ч. 5 ст. 242 КАС України є обов`язковими для застосування судом апеляційної інстанції. Відповідно до ст. 316 КАС України вуд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що при прийнятті рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року, суд першої інстанції дійшов правильних висновків щодо встановлення обставин справи і вірно застосував норми матеріального та процесуального права. Інші доводи сторін на висновки колегії суддів не впливають. При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Підстави для розподілу судових витрат відсутні. На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 292, 293, 308, 311, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Сумського окружного адміністративного суду 21 вересня 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий суддя Л.В. Мельнікова Судді А.О. Бегунц С.С. Рєзнікова