Постанова КАС ВС № 806/1001/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 травня 2021 року м. Київ справа № 806/1001/17 адміністративне провадження № К/9901/29144/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконувача обов`язків керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.05.2020 (суддя Гурін Д.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020 (колегія суддів: Залімський І. Г., Матохнюк Д.Б., Сапальова Т.В.) у справі №806/1001/17 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Державна служба України з питань праці, Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн", про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами, УСТАНОВИВ В квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах Житомирської обласної ради звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн», Державна служба України з питань праці, у якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4786, виданий 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн» з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка «Правобережна») на території Житомирської області Овруцького району між селами Шебедиха та Устиновка загальною площею 3405,5 га. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року апеляційні скарги Державної служби геології та надр України та ТОВ «Райт Солюшн» задоволено. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Постановою Верховного Суду від 24 березня 2020 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року, позов залишено без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України, з огляду на те, що позивачем не доведено наявності визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, відтак, у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з даним позовом. Виконувач обов`язків керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.05.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Касаційна скарга обгрунтована тим, що судами попередніх інстанцій порушено ст. 53, 240 КАС України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII) і наголошує, що при зверненні до суду ним було обґрунтовано наявність у даній справі порушення інтересів держави внаслідок порушення порядку надання оспорюваного Спеціального дозволу №4786. Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження. Третьою особою ТОВ «Райт Солюшн» подано відзив на касаційну скаргу, в якій просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзивів посилаються на дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій та необґрунтованість і безпідставність касаційної скарги. Житомирською обласною радою подані письмові пояснення, в яких зазначає, що внаслідок протиправної видачі Спеціального дозволу №4786 обласна рада змушена була звернутись до Прокуратури Житомирської області, а суди попередніх інстанцій при здійсненні нового розгляду справи не повинні були вирішувати питання наявності у Заступника прокурора права на звернення до суду, яке вже було вирішене. Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав пояснення на відзив на касаційну скаргу, в яких просив не брати його до уваги та наголошував, що Житомирська обласна рада, фактично, самоусунулась від виконання обов`язку по захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та зверненню до суду з позовом про оскарження Спеціального дозволу №4786 і навіть звернулась до прокуратури Житомирської області з листом, в якому просила вжити відповідних заходів щодо оскарження цього спеціального дозволу. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Положення аналогічного змісту закріплені у частинах 3-5 статті 53 КАС України в редакції, чинній на даний час. Частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18. Як встановили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, звертаючись до суду з даним позовом Заступник прокурора послався на порушення інтересів держави, зокрема, територіальної громади Житомирської області внаслідок видачі спірного Спеціального дозволу №4786, оскільки Житомирська обласна рада, як один із суб`єктів, що згідно природоохоронного законодавства в обов`язковому порядку здійснює погодження надання дозволу на спеціальне користування надрами, відмовила Державній службі з геології та надр України у погодженні надання такого спеціального дозволу ТОВ "Райт Солюшн". При цьому, Заступник прокурора не навів причин, які б перешкоджали захисту інтересів держави безпосередньо уповноваженим органом - Житомирською обласною радою. За змістом статті 18-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Отже, функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві, належать, передусім, до компетенції, Житомирської обласної ради як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, а тому право на звернення до суду з цим позовом могло бути реалізоване Заступником прокурора виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкт захист таких інтересів не здійснює або здійснює його в неналежний спосіб. За правовою позицією, наведеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Проте, як вірно зауважили суди попередніх інстанцій, позовна заява не містить жодних обставин, які б вказували на неможливість подання позову безпосередньо Житомирською обласною радою, котра є уповноваженим органом у межах спірних правовідносин. При цьому, судами попередніх інстанцій було досліджено, що розпорядженням голови Житомирської обласної ради №50 від 13.06.2016 затверджено Положення про управління юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату Житомирської обласної ради, згідно з яким дане управління утворюється для правового забезпечення діяльності ради, організації правової роботи, спрямованої на правильне застосування та неухильне додержання вимог законодавчих і нормативних актів при здійсненні наданих повноважень, а серед основних завдань управління є організація і ведення позовної роботи, представництво інтересів Житомирської обласної ради в судах. Положенням визначено, що відповідальними особами, які здійснюють представництво інтересів обласної ради у судах є Заступник керуючого справами, начальник управління юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради, Заступник начальника управління юридичної та кадрової роботи, консультант та головні спеціалісти за дорученням керівника управління. Вищевикладене свідчить, що Житомирська обласна рада має абсолютну правоздатність як суб`єкт владних повноважень, що, відповідно, виключає неможливість звернення із позовною заявою самостійно. Та обставина, що Житомирська обласна рада зверталась до прокуратури Житомирської області з листом, в якому повідомляла про порушення порядку видачі Спеціального дозволу №4786 та просила вжити відповідних заходів також не позбавляла Заступника прокурора необхідності з`ясувати причини, які б перешкоджали самостійному зверненню Житомирської обласної ради до суду. Вказаний висновок співпадає з викладеним в постанові Верховного Суду від 14.01.2021 у справі № 806/1002/17 між цими самими сторонами за аналогічним предметом спору. Пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Таким чином, суди попередніх інстанції, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення Заступника прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду. За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін. Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд, ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.05.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020 залишити без змін. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий (підпис) А.Ю. Бучик Судді (підпис) Л.Л. Мороз (підпис) А.І. Рибачук Згідно з оригіналом Помічник судді ______________ І.В. Ковальська 13.05.2021