Постанова 4855 № 640/6767/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/6767/20 Суддя (судді) першої інстанції: Патратій О.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 травня 2021 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Безименної Н.В., Парінова А.Б. розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування наказу,- В С Т А Н О В И Л А : ОСОБА_1 звернулася з позовом до суду, в якому просить визнати протиправним та скасувати Наказ № 90-к від 05.03.2020 «Про застосування дисциплінарного стягнення» повністю. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ був прийнятий відповідачем з грубим порушенням Конституції України, Закону України «Про державну службу», Закону України «Про Рахункову палату», Регламенту Рахункової палати та з порушенням її законних прав на проходження державної служби. Вказує, що зі змісту цього наказу та доручення не випливає, які саме обов`язки з виконання доручення позивач не виконала за статусом - як начальник відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності. Відповідач під час прийняття оскаржуваного наказу не врахував той факт, що заступником департаменту - начальником відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції видавалися доручення з перевищенням службових повноважень, встановлених п. 5.2.2 - 5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції. Відповідач у відзиві на позовну заяви заперечував проти задоволення позову, зазначив, що під час прийняття оскаржуваного Наказу відповідачем дотриманий алгоритм та адміністративна процедура щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача. Крім того, директор департаменту, відповідно до Положення, наділений правом реалізовувати організаційні та контрольні повноваження за станом виконанням виданих членами Рахункової палати доручень на здійснення контрольних заходів всіма без виключення відділами департаменту та їх працівниками. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного з`ясування усіх фактичних обставин у справі. Апелянт вказує, що заступником департаменту - начальником відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції видавалися доручення з перевищенням службових повноважень, встановлених п. 5.2.2 - 5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, без погодження з членом Рахункової палати. На переконання позивача, обґрунтованих підстав для виконання незаконного доручення у неї не було. Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції. Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню. Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує його та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, відповідно до Наказу Рахункової палати України № 90-к від 05.03.2020 «Про застосування дисциплінарного стягнення», застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_1 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «Б», начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції за вчинення нею дисциплінарного проступку, а саме невиконання абзацу 3 пункту 1, пункту 5 доручення заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції і запобігання корупції Щасного Е.В. від 24.10.2019 № 08-33/280 (пункт 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу»). Наказ № 90-к від 05.03.2020 прийнятий відповідно до п.5 ч.2 ст. 65, ст.ст. 66, 68 та 77 Закону України «Про державну службу», враховуючи подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати за результатами розгляду дисциплінарної справи від 01.11.2019 № 11, встановлено факт невиконання позивачем доручення керівника, виданого в межах його повноважень, а саме невиконання абзацу 3 пункту 1, пункту 5 дорученні заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції і запобігання корупції Щасного Е.В. від 24.10.2019 № 08-33/280 щодо надання у строк до 14.00 год. 25.10.2019 інформації про стан виконанні планових завдань Рахункової палати на 2019 рік, а саме аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству молоді спорту України на фінансову підтримку громадських організацій фізкультурно-спортивного спрямування та аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національному агентству з питань запобіганню корупції на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та нефінансування статутної діяльності політичних партій (із наданням копії програм зазначених аудитів та доручень на їх проведення), чим порушено пункт 8 частини першої статті 8 Закону України «Про державну службу», тим самим вчинила дисциплінарний проступок - невиконання дорученню заступника директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції і запобігання корупції Щасного Е.В. Відповідно до доручення виконуючого обов`язки директора департаменту Щасного Е.В. від 24.10.2019 № 08-33/280, начальнику відділу у сфері антимонопольної діяльності ОСОБА_1 доручено: - терміново надати письмові пояснення щодо причин невиконання усного доручення Щасного Е.В. , строк виконання - до 14.00 год. 25.10.2019; - доповісти Щасному Е.В. про стан виконання планових завдань Рахункової палати на 2019 рік, зокрема: аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству молоді та спорту України на фінансову підтримку громадських організацій фізкультурно-спортивного спрямування; аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національному агентству з питань запобігання корупції на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та на фінансування статутної діяльності політичних партій. Строк виконання - до 14.00 год. 25.10.2019. Невиконання вказаного доручення стало підставою для притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани згідно оскаржуваного наказу. Позивач, вважаючи такий наказ протиправним, а свої права порушеними, звернулася до суду з даним адміністративним позовом. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходи з того, що є оскаржуваний наказ є правомірним, обґрунтованим та таким що прийнятий з додержанням вимог чинного законодавства. Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, повноваження, інші питання внутрішньої організації Рахункової палати визначені Законом України «Про Рахункову палату» (далі - Закон № 576-VIII ), а також Регламентом Рахункової палати, затвердженим рішенням Рахункової палати від 28.08.2018 № 22-7 (далі - Регламент). Відповідно до ч. 3 ст. 32 Закону України «Про Рахункову палату» члени Рахункової палати та посадові особи апарату Рахункової палати за свої протиправні дії чи бездіяльність несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність. Засади дисциплінарної відповідальності державних службовців регламентовані главою 2 Розділу VIII Закону України «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII). Пунктом 8 частини 1 статті 8 Закону № 889-VIII визначені основні обов`язки державного службовця. Державний службовець зобов`язаний виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Згідно з частиною третьою статті 9 Закону України «Про державну службу» Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним. Частиною шостою - восьмою статті 9 Закону України «Про Державну службу» передбачено, що державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення. Якщо державний службовець виконав наказ (розпорядження), доручення, визнані у встановленому законом порядку незаконними, і не вчинив дій, зазначених у частині шостій цієї статті, він несе відповідальність за своє діяння відповідно до закону. Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов`язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк. У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим. Судом першої інстанції встановлено, що доручення від 24.10.2019 № 08-33/280 відповідає вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889-VIII, тобто містить всі необхідні реквізити, конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання, особу, відповідальну за виконання. Крім того, станом на час видання Щасним Е.В. доручення від 24.10.2019 № 08-33/280, обов`язки директора Департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції виконував заступник директора департаменту - начальника відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Щасний Е.В., тобто був безпосереднім керівником позивача, яка займала посаду начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності цього ж департаменту. Відповідно до пункту 26.2 Регламенту члени Рахункової палати, для виконання покладених на них повноважень та з метою забезпечення здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) надають доручення департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам), які згідно із затвердженим функціональним розподілом здійснюють заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), за напрямом діяльності члена Рахункової палати. Водночас, пунктом 5.2.2 Положення визначено, що директор Департаменту організовує, забезпечує та контролює виконання доручень членів Рахункової палати щодо організації та здійснення контрольних заходів, також Секретаря Рахункової палати - керівника апарату. Пунктом 5.2.6 Положення встановлено, що директор Департаменту інформує члена Рахункової палати про стан проведення контрольних заходів, які здійснюються працівниками Департаменту. Відповідно до вимог п. 10, 11 ст. 69 Закону № 889-VIII результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку. Згідно з ч.1 ст. 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби. Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (ч.1 ст. 65 Закону № 889-VIII). Дисциплінарним проступком, відповідно до п.5 ч.2 ст. 65 Закону № 889-VIII, є зокрема, невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень. Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, або постановлення відповідної окремої ухвали суду (ч.3 ст. 65 Закону № 889-VIII). Як вбачається з матеріалів дисциплінарної справи, Управлінням запобігання та виявлення корупції після опрацювання службових записок заступника директора департаменту - начальника відділу Щасного Е.В. щодо системного невиконання розпоряджень безпосереднього керівника, посадових обов`язків, порушення вимог присяги державного службовця та правил етичної поведінки ОСОБА_1 , та повідомлено Секретаря Рахункової палати - керівника апарату про необхідність розпочати дисциплінарне провадження відносно позивача. Відповідно до Наказу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходаковського В.В. від 01.11.2019 № 321-к «Про порушення дисциплінарного провадження», на підставі службових записок департаменту контролю у юстиції та запобігання корупції від 23.10.2019 № 08-33/274; від 25.10.2019 № 08-33/282 і управління запобігання та виявлення корупції від 28.10.2019 №2002/97 порушено дисциплінарне провадження стосовно позивача та доручено Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ здійснити дисциплінарне провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку. З матеріалів дисциплінарної справи № 11 вбачається, що відповідно до приписів ст. 73 Закону № 889-VIII Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати зібрано всі необхідні матеріали для вирішення питання про наявність вини позивача та сформовано дисциплінарну справу № 11 стосовно позивача, яка містить весь перелік документів, визначених вищевказаною статтею Закону. З метою повного та всебічного з`ясування обставин дисциплінарного провадження, головою Дисциплінарної комісії Карнаух Л.А. листом від 12.11.2019 № 15-75/19ДК запропоновано позивачу, серед іншого, надати письмові пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (вчинення дисциплінарного проступку). З огляду на те, що Дисциплінарній комісії пояснення позивачем не надано, листом від 26.12.2019 № 15-75/19 ДК позивачу повторно запропоновано надати письмові пояснення. У поданні від 02.03.2019 Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати за результатами розгляду дисциплінарної справи від 01.11.2019 № 11 зазначено, зокрема, що під час здійснення дисциплінарного провадження задоволено заяву позивача про ознайомлення з матеріалами справи від 29.11.2019, отримано письмові пояснення від 13.01.2020 № 08-33/1 та усні пояснення на засіданні Комісії від 02.03.2020. Пояснення, надані позивачем, на думку Комісії, не спростовували, а навпаки підтвердили факт наявності в її дисциплінарного проступку. Також у поданні Дисциплінарної комісії відображено, що відповідно до наказу Секретаря Рахункової палати - керівника апарату від 01.11.2019 № 321-к «Про порушення дисциплінарного провадження» Дисципліною комісією з розгляду дисциплінарних справ Рахункової палати здійснено дисциплінарне провадження стосовно державного службовця категорії «Б» ОСОБА_1 - начальника відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції. Комісія об`єктивно та всебічно вивчила обставини дисциплінарної справи та встановила наявність в діях позивача дисциплінарного проступку: факт невиконання доручення заступника директора - начальника відділу Щасного Е.В., яке було надано ним у письмовому вигляді. Разом із тим, як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до п.1 доручення члена Рахункової палати Дідик А.М. від 20.01.2020 №08-33/5 зазначено скасувати розпорядження заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції (Щасного Е.В.), а саме: №1 (зареєстровано у департаменті від 25.09.2019 №08-33/208); №2 (зареєстровано у департаменті від 01.10.2019 №08-33/220); №3 (зареєстровано у департаменті від 07.10.2019 №08-33/232); №4 від 08.10.2019; доручення від 23.10.2019 №08-33/275, від 24.10.2019 №08-33/280 та інші службові документи заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції (Щасного Е.В.) в частині, що стосуються прав члена Рахункової палати, встановлених ч.2 ст.23 Закону України «Про Рахункову палату», п.7.3 Глави 7 Регламенту Рахункової палати, як такі, що видані з перевищенням службових повноважень, встановлених п.5.2.2-5.2.6 Положення про Департамент, а саме без надання мною (членом Рахункової палати) Щасному Е.В. таких доручень щодо забезпечення діяльності члена Рахункової палати, надання пропозицій для формування контрольних заходів, підготовки звітів, контролю за їх оприлюдненням тощо. Згідно п.2 вказаного доручення зазначено попередити заступника директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Щасного Е.В. про неприпустимість прийняття в подальшому подібних розпоряджень, доручень, які не відповідають вимогам встановлених п.5.2.2-5.2.6 Положення про Департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції та відповідно до ч.2 ст.23 Закону України «Про Рахункову палату», п.7.3 Глави 7 Регламенту Рахункової палати належать до компетенції члена Рахункової палати. Без надання мною відповідних доручень, в межах компетенції, вважати доручення, розпорядження та інші документи, які стосуються контрольних заходів підписані заступником директора департаменту - начальника відділу контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Щасним Е.В. такими, що не підлягають виконанню. Дане доручення було наявне у матеріалах справи (т.1 а.с.39) під час розгляду справи у суді першої інстанції, а також існувало під час розгляду дисциплінарної справи щодо позивача, що не могло бути невідомо відповідачу. Однак, дане доручення з незрозумілих причин залишилось поза увагою Дисциплінарної комісії. Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, що надана позивачем копія доручення члена Рахункової палати № 08-33/5 від 20.01.2020 не містить доказів його реєстрації апаратом Рахункової палати, рівно як і в будь-якому з департаментів, оскільки дана обставина не залежить від позивача. Крім того, не реєстрація відповідного доручення в даному конкретному випадку не спростовує його наявність та законність, оскільки відповідачем під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанції не надано будь-яких доказів вчинення дій направлених на відкликання даного доручення, визнання його нечинним чи скасування. При цьому, посилання відповідача на те, що правова природа доручення члена Рахункової палати № 08-33/5 від 20.01.2020 на час розгляду дисциплінарної справи не встановлена колегією суддів оцінюється критично, оскільки відповідачем не доведено вчинення будь-яких дій з метою встановлення даних обставин. Таким чином, із матеріалів дисциплінарної справи № 11 вбачається, що Дисциплінарною комісією не вжито належних заходів для з`ясування ступеню вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку позивачем, оскільки було проігноровано наявність доручення члена Рахункової палати № 08-33/5 від 20.01.2020, відповідно до якого доручення, за невиконання якого позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності, було визнано таким, що видане з перевищенням службових повноважень, тобто його невиконання було правомірним. За таких обставин, враховуючи встановленні під час розгляду справи обставини та підставі наявних в матеріалах справи доказах, колегія суддів дійшла до висновку, що наказ Рахункової палати України № 90-к від 05.03.2020 «Про застосування дисциплінарного стягнення», яким застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_1 , є протиправним, необґрунтованим та таким що прийнятий без додержанням вимог чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню. Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя . Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про задоволення позовних вимог. Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Так, відповідно до ч. 7 ст. 139 КАС України, розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо). З матеріалів справи вбачається, що позивачем було сплачено 840,80 грн судового збору за звернення до суду з адміністративним позовом та відповідно до квитанції № 0.0.1926223185.1 від 01.12.2020 сплачено 875,60 грн судового збору за звернення з апеляційною скаргою, загалом - 1716,40 грн, які йому мають бути відшкодовані за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - відповідача. Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів - П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2020 року - скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 - задовольнити. Визнати протиправним та скасувати Наказ № 90-к від 05.03.2020 «Про застосування дисциплінарного стягнення». Стягнути з Рахункової палати (01601, м. Київ, вул. Михайла Коцюбинського, 7, код ЄДРПОУ 00013540) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань судовий збір сплачений за подання позовної заяви та апеляційної скарги у розмірі 1716,40 грн. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України. Повний текст постанови виготовлено 11.05.2021. Головуючий суддя: А.Ю. Кучма Н.В. Безименна А.Б. Парінов