Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/6355/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/6355/20 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 квітня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя Грибан І.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, - У С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, в якому просив: - визнати дії Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, які полягали у висуненні ОСОБА_1 листом за вих. №41-з від 18.09.2020 вимоги оплатити фактичні витрати на копіювання і друк 27 сторінок документів, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, в розмірі 135 гривень, на підставі рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 № 292, неправомірними; - зобов`язати Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради надати ОСОБА_1 в електронному (сканованому) вигляді документи, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, зокрема, якими була обґрунтована необхідність закупівлі Управлінням робіт з реконструкції водопроводу по вулиці Героїв Чорнобиля від проспекту Миру до перехрестя вулиць 77-ої Гвардійської Дивізії та Київської в м. Чернігові (Коригування) у ТОВ «УТБ-Інжиніринг» на суму 18430253,00 грн, а саме: копії протоколів технічних нарад на будівельному майданчику від 19.07.2019, 02.08.2019 та 23.08.2019 і копію актів на додаткові роботи від 10.07.2019, 20.08.2019 та 24.09.2019. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року позовні вимоги задоволено повністю. Визнано дії Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, які полягали у висуненні ОСОБА_1 листом за вих. №41-з від 18.09.2020 вимоги оплатити фактичні витрати на копіювання і друк 27 сторінок документів, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, в розмірі 135 гривень, на підставі рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 № 292, неправомірними. Зобов`язано Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради надати ОСОБА_1 в електронному (сканованому) вигляді документи, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, якими обґрунтована необхідність закупівлі Управлінням робіт з реконструкції водопроводу по вулиці Героїв Чорнобиля від проспекту Миру до перехрестя вулиць 77-ої Гвардійської Дивізії та Київської в м. Чернігові (Коригування) у ТОВ «УТБ-Інжиніринг» на суму 18430253,00 грн, а саме: копії протоколів технічних нарад на будівельному майданчику від 19.07.2019, 02.08.2019 та 23.08.2019 і копію актів на додаткові роботи від 10.07.2019, 20.08.2019 та 24.09.2019. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на обставини аналогічні викладеним у відзиві на позовну заяву та, разом з цим, наголошує, що відповідачем 04 лютого 2021 року були надані позивачу всі запитувані ним документи (шляхом направлення скан-копій на електронну адресу позивача та копій на його поштову адресу). Отже, вважає, що наявні підстави для закриття провадження у справі, передбачені п.8 ч.1 ст.238, КАС України. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження. Позивач не скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, що не перешкоджає розгляду справи. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що 14.09.2020 позивач звернувся із запитом на отримання публічної інформації до УЖКГ Чернігівської міської ради, у якому просив надати документи, якими була обґрунтована необхідність закупівлі робіт з Реконструкції водопроводу по вулиці Героїв Чорнобиля від проспекту Миру до перехрестя вулиць 77-ої Гвардійської Дивізії та Київської в м. Чернігові (Коригування) у ТОВ «УТБ-Інжиніринг» на суму 18430253,00 грн, а саме: копії протоколів технічних нарад на будівельному майданчику від 03.06.2019, 10.06.2019, 12.07.2019, 19.07.2019, 02.08.2019 та 23.08.2019; копії актів на додаткові роботи від 10.07.2019, 20.08.2019 та 24.09.2019. Відповідь просив надати у встановлений Законом термін, шляхом її направлення, з копіями запитуваних документів, в електронному вигляді на зазначену в запиті електронну адресу (а.с.8). 18.09.2020 листом УЖКГ Чернігівської міської ради № 41-з позивача повідомлено, що Законом не встановлено обов`язку для розпорядника інформації створювати на замовлення скановані копії документів або виготовляти їх друковані копії у обсязі, що перевищує 10 сторінок. Відповідно до рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 №292 розмір плати за копіювання та друк запитуваних документів у кількості 37 сторінок (копії 10 сторінок надаються безкоштовно) становить 135 грн. Копії запитуваних документів у паперовому чи електронному (сканованому) вигляді будуть надані після проведення оплати за копіювання (а.с.9-10). Вважаючи дії відповідача неправомірними позивач звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав та інтересів. Вимоги позовної заяви обґрунтовує тим, що вимога Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради оплатити фактичні витрати на копіювання і друк запитуваних ним документів, на підставі рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 №292, є протиправною, оскільки рішення, на яке посилається відповідач, встановлює розмір плати за копіювання і друк (а не за сканування), які надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є саме Чернігівська міська рада, а не її виконавчі органи (самостійні структурні підрозділи). Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, виходив з того, що дії відповідача які полягали у висуненні ОСОБА_1 листом за вих. №41-з від 18.09.2020 вимоги оплатити фактичні витрати на копіювання і друк 27 сторінок документів, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, в розмірі 135 гривень, на підставі рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 № 292, є неправомірними. Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Згідно з частиною 2 статті 7 Закону України «Про інформацію» ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений положеннями Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (далі по тексту - Закон № 2939-VI). Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Стаття 5 Закону № 2939-VI гарантує, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію. Згідно із статтею 12 Закону №2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації. Положенням пункту 6 частини 1 статті 14 Закону №2939-VI вказано, що розпорядники інформації зобов`язані надати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації. Згідно з ч.ч. 4, 5 ст. 19 Закону № 2939-VI письмовий запит подається в довільній формі, проте повинен містити ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі. З наведеного вище вбачається, що особа має право обирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, зокрема, електронну форму, оскільки наявність такого права обумовлена можливістю зазначення в запиті лише електронної адреси. Частиною 1 та 4 статті 20 Закону № 2939-VI вказано, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. Згідно статті 21 Закону № 2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується. За приписами статті 23 Закону №2939-VI закріплено право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника інформації та передбачено, що такі рішення, дії або бездіяльність можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, у тому числі, ненадання відповіді на запит на інформацію. Колегією суддів установлено та з матеріалів справи убачається, що листом від 18.09.2020 № 41-з Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради повідомило позивача про те, що копії запитуваних документів у паперовому чи електронному (сканованому) вигляді будуть виготовлені та надані позивачу після проведення оплати за копіювання або друк документів, встановленої рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 № 292, у розмірі 135 грн, крім перших 10 сторінок, які надіслані позивачу безкоштовно. Статтею 21 Закону № 2939-VI встановлено, що інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. З наведеного убачається що, позивач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання( в тому числі і скан-копії) та друк у паперовому вигляді. Поряд з цим колегія зазначає, що рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 10.11.2011 №292 «Про встановлення плати за копіювання або друк документів, які надаються за запитом на інформацію у Чернігівській міській раді» встановлено розмір плати за копіювання або друк документів за запитом на інформацію, розпорядником якої є Чернігівська міська рада та не зазначено, що вказане рішення поширюється на виконавчі органи Чернігівської міської ради. Оскільки Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради є юридичною особою згідно Положення про Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, затвердженого рішенням Чернігівської міської ради від 30.01.2020 №50/VII-3 (а.с. 22), то розпорядником запитуваної інформації є саме Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, а не Чернігівська міська рада. Приймаючи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем протиправно відмовлено у задоволенні запиту позивача від 14.09.2020 на отримання публічної інформації з мотивів несплати за сканування копій та наявність підстав для задоволення позовних вимог. З приводу доводів відповідача про те, що задоволення позовної вимоги про зобов`язання Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради надати доступ до зазначеної публічної інформації є втручанням суду у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі визначення законодавством чітких умов та критеріїв, яких необхідно дотримуватись при прийнятті рішення суб`єктом владних повноважень, відповідач зобов`язаний діяти, з урахуванням таких умов. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Разом з тим, слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)). Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року зазначив, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Таким чином, зобов`язуючи орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд встановлює справедливість та відновлює баланс взаємодії між суб`єктами владних повноважень та фізичними особами. Також суд унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання органами державної влади своїми дискреційними повноваженнями. У разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта ухвалити рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та спрямований на недопущення свавілля в органах влади. Зважаючи на відсутність перешкод для надання запитуваних позивачем документів, колегія суддів вважає належним обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушених прав позивача шляхом зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 в електронному (сканованому) вигляді документи, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020, якими обґрунтована необхідність закупівлі Управлінням робіт з реконструкції водопроводу по вулиці Героїв Чорнобиля від проспекту Миру до перехрестя вулиць 77-ої Гвардійської Дивізії та Київської в м. Чернігові (Коригування) у ТОВ «УТБ-Інжиніринг» на суму 18430253,00 грн, а саме: копії протоколів технічних нарад на будівельному майданчику від 19.07.2019, 02.08.2019 та 23.08.2019 і копію актів на додаткові роботи від 10.07.2019, 20.08.2019 та 24.09.2019. З приводу твердження відповідача про наявність підстав для закриття провадження у справі, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення. З аналізу наведеної норми вбачається, що вона підлягає застосуванню у випадку, коли суб`єкт владних повноважень погодився з допущеними ним порушеннями та такі порушення були виправлені ним самостійно за власною ініціативою до ухвалення судом рішення, яким закінчено розгляд в справі, що призвело до повного відновлення законних прав та інтересів позивача без необхідності визнавати протиправними рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Разом з тим, надання відповідачем 04.02.2021( тобто після ухвалення судом першої інстанції рішення, яким закінчено розгляд в цій справі) безоплатно ОСОБА_1 в електронному (сканованому) вигляді документи, які запитувались запитом на отримання публічної інформації від 14.09.2020 неможливо вважати повним відновленням прав позивача, оскільки, такі дії були вчинені відповідачем не самостійно, а на виконання рішення суду першої інстанції. Враховуючи викладене, колегія суддів не убачає у спірних відносинах підстав для закриття провадження у справі, передбачених п.8 ч.1 ст.238 КАС України, тому в задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження слід відмовити. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради залишити без задоволення. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя: І.О. Грибан Судді: В.Ю. Ключкович А.Б. Парінов (повний текст постанови складено 28.04.2021р.)