Постанова 4851 № 480/2282/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Головуючий І інстанції: Воловик С.В. 13 квітня 2021 р.Справа № 480/2282/20 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Мельнікової Л.В., Суддів: Бегунца А.О. , Рєзнікової С.С. , за участю секретаря судового засідання Машури Г.І. розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою виконавчого комітету Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Сумської міської ради, Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - в с т а н о в и в: 09.04.2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить: - визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сумської міської ради щодо ненадання публічної інформації за запитом від 19.03.2020 року; - визнати протиправною бездіяльність Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради щодо надання недостовірної публічної інформації за запитом від 19.03.2020 року; - зобов`язати виконавчий комітет Сумської міської ради та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради надати йому повну інформацію, що запитувалась згідно запиту на отримання публічної інформації від 19.03.2020 року. В обґрунтування вимог позивач зазначив, що 19.03.2020 року він звернувся до виконавчого комітету Сумської міської ради з запитом про надання публічної інформації щодо наявності на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову житлового будинку, господарських будівель і споруд, на яку, листом від 24.03.2020 року № 27/06.01-14 отримав відповідь про те, що запитувана інформація відсутня. У відзиві на адміністративний позов відповідач виконавчий комітет Сумської міської ради, не погоджуючись з вимогами ОСОБА_1 , зазначив, що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. На час надходження запиту перелік вільних земельних ділянок, які б могли бути передані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд, не сформовано та не затверджено рішенням Сумської міської ради. Отже, оскільки відомості про вільні земельні ділянки, які запитував позивач, не відображені, не задокументовані на будь-яких носіях та не утворені в процесі виконання виконавчим комітетом Сумської міської ради своїх повноважень, а надання позивачу такої інформації вимагало здійснення певних дій щодо підбору, обробки та надання інформації, яка б відповідала поставленим у запиті умовам, відповідь про відсутність такої інформації є правомірною та обґрунтованою. Також, виконавчий комітет Сумської міської ради зазначив, що до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастру виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надати за запитом фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Водночас, ці положення не містять імперативного припису щодо обов`язку уповноважених органів розробити весь обсяг містобудівної документації впродовж визначеного проміжку часу або до певного моменту, а лише визначають необхідність розробки такої документації для населених пунктів. У відзиві на адміністративний позов відповідач Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, не погоджуючись з вимогами ОСОБА_1 , зазначив аргументи, фактично аналогічні наведеному у відзиві Виконавчого комітету Сумської міської ради. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.06.2020 року частково задоволений адміністративний позов ОСОБА_1 . Так, судовим рішенням визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сумської міської ради щодо ненадання публічної інформації за запитом від 19.03.2020 року. Зобов`язано виконавчий комітет Сумської міської ради надати ОСОБА_1 повну інформацію, що запитувалась згідно запиту на отримання публічної інформації від 19.03.2020 року. У задоволенні іншої частини вимог адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено. Висновок суду вмотивований тим, що оскільки згідно п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту лише у випадку якщо він не володіє і не зобов`язаний володіти такою інформацією відповідно до його компетенції. Натомість відповідачі в силу закону зобов`язані володіти цією інформацією. Оскаржувана бездіяльність виконавчого комітету Сумської міської ради, не відповідає критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим, не є правомірною. Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі виконавчий комітет Сумської міської ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. Аргументи, наведені відповідачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеному у відзиві на позов. Відзив на апеляційну скаргу від позивача не надходив, що не перешкоджає апеляційному перегляду справи. За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308). Заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а судове рішення на підставі ст. 316 КАС України слід залишити без змін, з наступних підстав. Судом установлено, що 19.03.2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до виконавчого комітету Сумської міської ради із запитом на отримання публічної інформації, яким просив: надати інформацію про наявність на території м. Суми вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд (а.с. 6). За результатами розгляду вказаного запиту Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради листом № 27/06.01-14 від 24.03.2020 року повідомив ОСОБА_1 , що згідно зі ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація це відображення та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Відповідно й предметом запиту в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації» може виступити лише відповідним чином зафіксована інформація. Важливою ознакою публічної інформації у розумінні цього Закону є її попередня фіксація. Із цього визначення вбачається, що Закон регулює відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних, створення в інший спосіб, розпорядник повинен володіти інформацією на момент отримання запиту, така інформація повинна знаходиться на певному матеріальному носію. Публічна інформація має надаватись у тій формі, в якій зберігається. Враховуючи вищевикладене, запитувана інформація в Департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради відсутня (а.с. 7). Погоджуючись із висновком суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Законом України від 13.01.2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), відповідно до ст. 1 якого публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-VI метою даного Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації Відповідно до ст. 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язки розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. Статтею 13 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. Відповідно до ст. 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації, у тому числі, зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію. Статтею 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Відповідно до ч.1 статті 22 № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Отже, ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI містить вичерпний перелік випадків, за яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до ст. 33 якого до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. Згідно з ч. 5 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Відповідно до ст. 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Відповідно до чинного законодавства України виконавчий орган місцевого самоврядування - створюваний представницьким органом місцевого самоврядування орган, що є підконтрольним і підзвітним відповідній раді, а з питань здійснення делегованих йому повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідному органу виконавчої влади. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад в Україні є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Із системного аналізу наведених законодавчих приписів вбачається, що саме вказані органи згідно з їхньою компетенцією зобов`язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні. При таких обставинах колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що саме відповідач є розпорядником запитуваної інформації, а тому зобов`язаний надати на відповідний запит позивача інформацію про наявність на території м. Суми земельних ділянок, не переданих у користування, що можуть бути використані під забудову житлового будинку. Доводи апеляційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до тверджень про невнесення (внесення не в повному обсязі) відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів. Щодо доводів відповідача колегія суддів зазначає, що згідно з ч 5 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах. Та до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Із системного аналізу зазначених вище норм права вбачається, що виконавчий комітет Сумської міської ради є розпорядником запитуваної інформації, яка за своїм правовим статусом є публічною. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що виконавчий комітет Сумської міської ради є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому у нього були відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону Закону № 2939-VI, для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації. Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про зобов`язання виконавчого комітету Сумської міської ради надати позивачу повну інформацію, що запитувалась згідно запиту на отримання публічної інформації від 19.03.2020 року, з наступних підстав. Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики. Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено. Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96). Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при наданні відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16.05.2018 року у справі № 826/23192/15. Інші доводи апеляційної скарги означених висновків колегії суддів не спростовують. При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Підстави для розподілу судових витрат відсутні. На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 292, 293, 308, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року, - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий суддя Л.В. Мельнікова Судді А.О. Бегунц С.С. Рєзнікова Постанова у повному обсязі складена і підписана 23 квітня 2021 року.