Постанова КАС ВС № 640/1614/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 квітня 2021 року м. Київ справа № 640/1614/19 адміністративне провадження № К/9901/26088/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Рибачука А.І., суддів: Єзерова А.А., Стеценка С.Г., за участю секретаря судового засідання - Кравченко Т.М., представників: позивача - Фоменка О.П., відповідача (Міністерства охорони здоров`я України) - Дяк Ю.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/1614/19 за позовом ОСОБА_1 до Комісії Міністерства охорони здоров`я України з питань направлення на лікування за кордон, Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2019, ухвалене у складі головуючого судді Катющенка В.П. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Степанюка А.Г., Чаку Є.В., ВСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ 1. 29.01.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Комісії Міністерства охорони здоров`я України з питань направлення на лікування за кордон (далі - Комісія з питань направлення на лікування за кордон; МОЗ України, відповідно), яке оформлено у вигляді протоколу від 02.10.2018 № 14, про відмову у взятті його на облік, направленні та оплаті його лікування за рахунок коштів державного бюджету, передбачених МОЗ України на зазначену мету; зобов`язати Комісію з питань направлення на лікування за кордон прийняти рішення про взяття на його облік з метою направлення його на лікування за кордон. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що його захворювання пов`язане з наслідками Чорнобильської катастрофи, а не є спадковою патологією, як помилково вважає відповідач, що свідчить про помилковість висновку про відсутність підстав для взяття його на облік з метою направлення на лікування за кордон. Також позивач вказав на те, що відповідачем при прийнятті спірного рішення порушено процедуру та строки прийняття останнього.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019, частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправним та скасував рішення Комісії з питань направлення на лікування за кордон, яке оформлено у вигляді протоколу № 14 від 02.10.2018, про відмову у взятті на облік ОСОБА_1 , направленні та оплаті його лікування за рахунок коштів державного бюджету, передбачених МОЗ України на зазначену мету; зобов`язав Комісію з питань направлення на лікування за кордон повторно розглянути питання ОСОБА_1 щодо прийняти рішення про взяття його на облік з метою направлення на лікування за кордон. 3. 11.09.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 в частині зобов`язання Комісії з питань направлення на лікування за кордон повторно розглянути питання щодо прийняти рішення про взяття його на облік з метою направлення на лікування за кордон, ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов`язати Комісію з питань направлення на лікування за кордон прийняти рішення про взяття його на облік з метою направлення на лікування за кордон. В іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанції - залишити без змін.

4. Верховний Суд ухвалою від 07.10.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №634/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".

6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Єзеров А.А.

7. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Суди встановили, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 у справі № 826/15437/17 позовні вимоги ОСОБА_1 до Комісії з питань направлення на лікування за кордон про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Комісії з питань направлення на лікування за кордон, оформлене протоколом від 23.03.2017 № 9 щодо відмови ОСОБА_1 у направленні на лікування за кордон; зобов`язано Комісію з питань направлення на лікування за кордон повторно розглянути звернення Хмельницької обласної державної адміністрації від 16.09.2016 № 02/1689 з врахуванням висновків суду. Вказане рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 у справі № 826/15437/17 набрало законної сили 06.06.2018. Також у справі, яка розглядається, суди встановили, що згідно із висновком про необхідність направлення хворого на лікування за кордон від 28.09.2019 група експертів МОЗ України зазначила, що у ОСОБА_1 має місце спадкова патологія сполучної тканини - синдром Елерса-Данлоса, який проявляється судинною недостатністю, і дезагрегаційна тромбоцитопатія є проявом цього захворювання. Лікування цієї хвороби проводиться симптоматично. У світі відсутні специфічні методи лікування спадкової хвороби ОСОБА_3 і тому підстав для направлення пацієнта на лікування за кордон на цей час немає. На виконання рішення суду 02.10.2018 Комісією з питань направлення на лікування за кордон прийнято рішення, яке оформлено протоколом від 02.10.2018 № 14 про відмову у взятті на облік ОСОБА_1 , направленні та оплаті його лікування за рахунок коштів державного бюджету, передбачених МОЗ України на зазначену мету. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки охорона здоров`я є одним з пріоритетних напрямів державної діяльності, а відповідачем не надано жодних доказів на підтвердження доводів щодо спадкової патології хвороби позивача та можливості встановлення таких обставин за результатами аналізу медичної документації ОСОБА_1 , тому оспорюване рішення відповідача є необґрунтованим та передчасним. При цьому суд першої інстанції, з висновком якого також погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що наразі немає підстав для зобов`язання відповідача прийняти рішення про взяття на облік ОСОБА_1 з метою направлення його на лікування за кордон, оскільки прийняття такого рішення є виключними повноваженнями відповідача, і за наявності суперечливих обставин суд не вправі втручатись у дискрецію останнього. Зокрема, прийняття позитивного рішення про взяття на облік позивача з метою направлення його на лікування за кордон все ж таки залежить від того, чи обґрунтує відповідач доводи щодо спадкової патології хвороби позивача, чи у зв`язку з неможливістю такого обґрунтування буде необхідно керуватися висновком про необхідність направлення хворого на лікування за кордон, складеним у 2008 році. IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій, скасовуючи акт індивідуальної дії могли зобов`язати відповідача вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду шляхом прийняття рішення про взяття його на облік з метою направлення на лікування за кордон. Окрім того, ОСОБА_1 вказує на те, що група експертів дійшла хибного висновку, що він має спадкову патологію сполучної тканини - синдром Елерса - Данлоса, оскільки 29.05.2003 Львівською міжвідомчою експертною комісією йому встановлений діагноз: синдром Елерса - Данлоса, що протікає з вираженою судинною тромбоцитарною недостатністю. Захворювання пов`язане з наслідками Чорнобильської катастрофи. При цьому позивач вказує на те, що група експертів МОЗ України не може спростовувати (скасувати) висновок, встановлений міжвідомчою експертною комісією або прийняти інше рішення. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (стаття 3 Конституції України).

14. Відповідно до статті 5 Основ законодавства України про охорону здоров`я (далі - Основи) державні, громадські або інші органи, підприємства, установи, організації, посадові особи та громадяни зобов`язані забезпечити пріоритетність охорони здоров`я у власній діяльності, не завдавати шкоди здоров`ю населення і окремих осіб, у межах своєї компетенції надавати допомогу хворим, особам з інвалідністю та потерпілим від нещасних випадків, сприяти працівникам органів і закладів охорони здоров`я в їх діяльності, а також виконувати інші обов`язки, передбачені законодавством про охорону здоров`я.

15. Згідно із статтею 12 Основ охорона здоров`я - це один з пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров`я в Україні та забезпечує її реалізацію. Державна політика охорони здоров`я забезпечується бюджетними асигнуваннями в розмірі, що відповідає її науково обґрунтованим потребам, але не менше десяти відсотків національного доходу.

16. Статтею 36 Основ передбачено, що громадяни України можуть направлятися для лікування за кордон у разі необхідності надання того чи іншого виду медичної допомоги хворому та неможливості її надання в закладах охорони здоров`я України. Державні органи зобов`язані сприяти виїзду громадян України за кордон і перебуванню там в період лікування. Порядок направлення громадян України за кордон для лікування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

17. На реалізацію статті 36 Основ Кабінет Міністрів України постановою від 27.12.2017 № 1079 «Про забезпечення організації направлення громадян України для лікування за кордон» затвердив Порядок направлення громадян України для лікування за кордон (далі - Порядок № 1079), пунктом 1 якого визначено, що направленню для лікування за кордон підлягають громадяни України (далі - громадяни) за умови неможливості надання необхідної медичної допомоги закладами охорони здоров`я України, що підтверджується висновком групи експертів МОЗ відповідного профілю.

18. Пунктом 2 Порядку № 1079 передбачено, що направлення громадян для лікування за кордон ініціюється обласними, центральними районними (міськими) лікарнями, а також закладами охорони здоров`я України, підпорядкованими міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади. Клопотання щодо необхідності лікування за кордоном надсилаються відповідними закладами охорони здоров`я до Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

19. Відповідно до пункту 3 Порядку N 1079 Міністерство охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурні підрозділи з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади забезпечують підготовку та подання Комісії МОЗ з питань направлення для лікування за кордон (далі - Комісія МОЗ) для розгляду таких документів: заяви громадянина, який потребує лікування за кордоном (або його законного представника), за формою, затвердженою МОЗ; виписки з медичної карти амбулаторного (стаціонарного) хворого за формою, затвердженою МОЗ; листа-направлення від Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади за формою, затвердженою МОЗ; документів, що підтверджують реєстрацію місця проживання громадянина, і довідки про склад сім`ї або осіб, зареєстрованих у житловому приміщенні, будинку; відомостей з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків про суми отриманих доходів і довідки про доходи громадянина та членів його сім`ї; згоди на обробку персональних даних відповідно до законодавства; зобов`язання громадянина або його законного представника подати (не пізніше ніж через місяць з часу повернення хворого на територію України після проведеного лікування за кордоном за направленням Комісії МОЗ) до МОЗ письмову інформацію (звіт) про обсяги проведеного лікування та обсяги коштів, витрачених на лікування пацієнта, надану іноземним закладом охорони здоров`я, або у разі неможливості отримання пацієнтом від зазначеного закладу інформації про обсяги таких коштів - письмову відмову, надану закладом.

20. Міністерство охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурні підрозділи з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади: проводять після взяття на облік громадянина, що потребує лікування за кордоном, постійний моніторинг стану здоров`я пацієнта, забезпечують організацію надання необхідної медичної допомоги; у разі зміни стану здоров`я громадянина, що унеможливлює направлення його для лікування за кордон, або смерті громадянина інформують про це невідкладно, але не пізніше ніж протягом трьох діб після виникнення зазначених обставин Комісію МОЗ з подальшим поданням їй відповідних підтвердних документів; забезпечують до прийняття Комісією МОЗ рішення про направлення громадянина на лікування за кордон диспансерний нагляд за місцем його проживання та подають Комісії МОЗ інформацію про стан здоров`я пацієнта не рідше ніж один раз на три місяці; у разі неможливості подання інформації про стан здоров`я громадянина та здійснення належного контролю за ним письмово повідомляють про це Комісію МОЗ протягом тижня з часу надходження відповідної інформації (пункт 4 Порядку № 1079).

21. Пунктом 6 Порядку № 1079 встановлено, що після надходження до МОЗ документів, зазначених у пункті 3 цього Порядку, МОЗ не пізніше ніж протягом трьох робочих днів звертається до групи експертів МОЗ відповідного профілю стосовно підготовки висновку щодо неможливості надання необхідної допомоги закладами охорони здоров`я України. Група експертів МОЗ надає МОЗ відповідний висновок не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів. Рішення про взяття на облік громадянина з метою направлення його на лікування за кордон приймається Комісією МОЗ за умови неможливості надання необхідної медичної допомоги закладами охорони здоров`я України, що підтверджується висновком групи експертів МОЗ. Порядок обліку громадян, які потребують направлення для лікування за кордон, затверджується МОЗ.

22. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що єдиною умовою для прийняття рішення про взяття на облік громадянина з метою направлення його на лікування за кордон є неможливість надання необхідної медичної допомоги закладами охорони здоров`я України, що підтверджується висновком групи експертів МОЗ.

23. Пунктом 16 Порядку N 1079 визначено, що підставою для відмови у взятті на облік громадянина, який потребує лікування за кордоном, є відсутність документів, зазначених у пункті 3 цього Порядку (за винятком згоди на обробку персональних даних відповідно до законодавства), підготовлених та надісланих на розгляд Комісії МОЗ, або отримання висновку групи експертів МОЗ про відсутність підстав для направлення пацієнта для лікування за кордон.

24. Отже, на думку колегії суддів фактично існує дві законодавчо визначених підстави для відмови у взятті на облік громадянина, який потребує лікування за кордоном, а саме: 1) подання відповідними уповноваженими органами до Комісії МОЗ з питань направлення для лікування за кордон не повного комплекту документів стосовно хворого щодо якого ініціюється направлення на лікування за кордон; 2) отримання висновку групи експертів МОЗ про відсутність підстав для направлення пацієнта для лікування за кордон.

25. Таким чином, наведеними вище положеннями законодавства визначено права та обов`язки МОЗ України щодо вчинення дій для направлення громадян України для лікування за кордон, у тому числі строки, протягом яких МОЗ України повинно звернутись до групи експертів МОЗ України відповідного профілю стосовно підготовки висновку щодо неможливості надання необхідної допомоги закладами охорони здоров`я України для вирішення питання про взяття на облік громадянина з метою направлення його на лікування за кордон (не пізніше трьох робочих днів). Також, наведеними вище Порядком N 1079 установлено п`ятиденний строк, не пізніше якого група експертів МОЗ зобов`язана надати МОЗ України відповідний висновок.

26. Колегія суддів наголошує на тому, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

27. Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. Тобто, акт індивідуальної дії, що є предметом спору у цій справі, також підлягає судовій ревізії на предмет відповідності (підставності, меж повноважень та способу його прийняття) вимогам законодавства, що регулюють спірні відносини, а також обґрунтованості, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), своєчасності, тобто протягом розумного строку.

29. Як свідчать матеріали справи оспорюване у цій справі рішення ухвалене відповідачем на підставі висновку експертів МОЗ України від 28.09.2018 за напрямком «Гематологія» про відсутність підстав для направлення пацієнта для лікування за кордон з мотивів того, що у ОСОБА_1 має місце спадкова патологія сполучної тканини - синдром Елерса-Данлоса, який проявляється судинною недостатністю і дезагрегаційна тромбоцитопатія є проявом цього захворювання. Лікування цієї хвороби проводиться симптоматично; що у світі відсутні специфічні методи лікування спадкової хвороби ОСОБА_3 , тому підстав для направлення пацієнта на лікування за кордон на цей час немає.

30. Колегія суддів наголошує на тому, що у рішенні Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 у справі № 826/15437/17, яке набрало законної сили та зумовило повторний розгляд питання про взяття на облік позивача як громадянина, що потребує лікування за кордоном, суд вказав на те, що за наслідками розгляду документів, які необхідні для вирішення питання направлення позивача для лікування за кордон змінилася оцінка характеру його захворювання, а саме, група експертів МОЗ дійшла висновку, що має місце спадкова патологія сполучної тканини - синдрома Елерса - Данлоса.

31. Разом з цим, в оспорюваному рішенні Комісіі з питань направлення на лікування за кордон, яке оформлено у вигляді протоколу від 02.10.2018 № 14 не міститься вичерпного і зрозумілого обґрунтування, чому саме з`явилися підстави стверджувати про спадкову патологію, яку не було встановлено позивачу раніше, а також можливість чи неможливість її лікування в Україні. При цьому, позивача раніше направляли за кордон на лікування хвороби - дезагрегаційна тромбоцитопатія, яка, як зазначено у висновку експертів МОЗ України від 28.09.2018 за напрямком «Гематологія», є проявом основного захворювання синдрома Елерса - Данлоса, що підтверджується рішенням Комісії Міністерства охорони здоров`я України з питань направлення на лікування за кордон від 11.12.2008 № 12.

32. У зв`язку із наведеним не може бути визнане законним рішення суб`єкта владних повноважень, яке прийнято необґрунтовано, тобто без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, у зв`язку із чим колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про його скасування.

33. З урахуванням наведеного, оскільки прийняття позитивного рішення про взяття на облік позивача з метою направлення його на лікування за кордон залежить від того, чи обґрунтує відповідач доводи щодо спадкової патології хвороби позивача та можливістю чи неможливістю її лікування в України, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про зобов`язання Комісії МОЗ України з питань направлення на лікування за кордон повторно розглянути питання щодо прийняти рішення про взяття його на облік ОСОБА_1 з метою направлення на лікування за кордон.

34. В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

36. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Враховуючи наведене, Верховний Суд визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваної постанови, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення та постанову суду першої та апеляційної інстанцій - без змін. Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 у справі №640/1614/19 - залишити без змін. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. Повний текст повний текст постанови складено та підписано 14.04.2021. СуддіА.І. Рибачук А.А. Єзеров С.Г. Стеценко