Постанова КАС ВС № 362/4977/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 07 квітня 2021 року м. Київ справа № 362/4977/16-а адміністративне провадження № К/9901/36928/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2016 року (головуючий суддя Марчук О.Л.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року (колегія суддів: Бужак Н. П., Костюк Л.О., Троян Н.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Глевахівського селищного голови Жеребцова Валерія Володимировича про визнання бездіяльності протиправною, визнання незаконними дій, визнання незаконним і скасування розпорядження,- ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернувся до Васильківського міськрайонного суду Київської області з позовом до Глевахівського селищного голови Жеребцова Валерія Володимировича про визнання протиправною бездіяльності стосовно: невжиття заходів по поверненню до земель запасу Глевахівської сільської ради земельної ділянки, розташованої у АДРЕСА_1 , площею 0,7668 га, яка перебувала у користуванні ТОВ «Граніт»; невключення до порядку денного та невинесення на розгляд сесії Глевахівської селищної ради звернення відділу освіти Васильківської РДА щодо можливості передачі субвенцій з селищного бюджету до районного бюджету на оплату дитячого харчування у Глевахівській ЗОШ 1-ІІІ ступенів; нескликання сесії Глевахівської селищної ради у встановлений законом строк для повторного розгляду рішення селищної ради №307-13-VІІ від 19.09.2016; про визнання незаконними дії Глевахівського селищного голови Жеребцова В.В. по зупиненню рішення Глевахівської селищної ради №307-13-VІІ від 19.09.2016; про визнання незаконними та скасування розпорядження Глевахівського селищного голови №97 від 23.09.2016; про зупинення рішення Глевахівської селищної ради №307-13-VІІ від 19.09.2016 року та №98 від 29.09.2016; про покладення виконання обов`язків Глевахівського селищного голови на заступника з питань діяльності виконавчих органів Недогибченка К.В. В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що Глевахівська селищна рада в особі голови Жеребцова В.В. допускає в своїй діяльності випадки протиправних дій та бездіяльності. Постановою Васильківський міськрайонний суд Київської області від 21 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року, у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновки судів обох інстанцій не відповідають фактичним обставинам справи, а також ґрунтуються на обставинах справи, з`ясованих не в повній мірі. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.04.2017 відкрито касаційне провадження. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив. Справу передано до Верховного Суду. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. Судами встановлено, що між Глевахівською селищною радою Васильківського району Київської області та ТОВ «Граніт» було укладено договір оренди земельної ділянки, що розташована у АДРЕСА_1 , площею 0,7668 га. Рішенням Глевахівської селищної ради № 92-05-VII від 28.01.2016 припинено дію укладеного із ТОВ «Граніт» договору від 13.03.2009 оренди земельної ділянки, площею 0,7668 га, кадастровий номер 3221455300:01:017:0200, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1. Відповідно до листа Глевахівської селищної ради № 170/02-22 від 24 березня 2016 року на ім`я Управління Держгеокадастру у Васильківському районі Київської області за підписом селищного голови Жеребцова В.В., місцевою радою повідомлено орган земельних ресурсів про припинення дії зазначеного договору оренди з проханням надати витяг з Державного земельного кадастру про передачу земельної ділянки до земель ради. Також голова не включив питання про передачу коштів з бюджету Глевахівської селищної ради до районного бюджету для оплати дитячого харчування в Глевахівській ЗОШ І-ІІІ ступенів до порядку денного чергової сесії та не виніс його на розгляд депутатів місцевої ради. Крім цього, відповідно до листа Глевахівської селищної ради № 509/02-22 від 06 вересня 2016 року, виданого на ім`я начальника відділу освіти Васильківської районної державної адміністрації Київської області за підписом селищного голови Жеребцова В.В., викладено прохання про уточнення розрахунків кількості дітей, які будуть харчуватись, вартості харчування на одну дитину, кількості днів і загальної суми по трьох навчальних закладах окремо. Також відповідач не скликав сесію Глевахівської селищної ради для повторного розгляду рішення даної ради № 307-13-VII від 19.09.2016 з урахуванням його «зауважень»; зупинив рішення Глевахівської селищної ради № 307-13-VII від 19.09.2016, видав розпорядження № 97 від 23.09.2016 про зупинення рішення Глевахівської селищної ради № 307-13-VII від 19.09.2016. Розпорядженням Глевахівського селищного голови Жеребцова В.В. № 98 від 26.09.2016 у зв`язку з відбуттям селищного голови у щорічну чергову відпустку виконання його обов`язків було покладено на заступника з питань діяльності виконкому Недогибченка К.В. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач діяв у межах та відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке. В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони. Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам. Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом". Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки. З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень. Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів. Таким чином суд касаційної інстанції дійшов висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних рішень на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. З огляду на викладене Верховний Суд висновує, що судами першої та апеляційної інстанції прийнято правильне по суті рішення про відмову у задоволенні позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішень судів попередніх інстанцій. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови; в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови. В іншій частині постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року залишити без змін. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А. Ю. Бучик Судді: Л. Л. Мороз А. І. Рибачук