Постанова 4855 № 580/5340/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/5340/20 Суддя (судді) першої інстанції: М.А. Білоноженко ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 07 квітня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: головуючий суддя Грибан І.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б. розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, У С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Черкаської міської ради, в якому просив: - визнати бездіяльність Черкаської міської ради щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» протиправною; - зобов`язати Черкаську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та зобов`язати прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання; - зобов`язати відповідача не пізніше 10 днів з дня набрання законної сили рішенням суду у даній справі подати до суду звіт про виконання судового рішення. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач 05.06.2020р. звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки). До заяви додав перелік документів, передбачений ст. 118 ЗК України. Позивач зазначає, що 24.06.2020р. управління земельних ресурсів та землеустрою відповідача повідомило позивача про підготовку проекту рішення щодо клопотання позивача, однак станом на дату звернення до суду із даним позовом, рішення відносно поданого ним клопотання відповідачем не прийнято, чим допущено протиправну бездіяльність, оскільки строк розгляду його заяви передбачений ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України та становить 1 місяць з часу реєстрації. Крім того, в обґрунтування вимоги про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, зазначив про відсутність дискреційних повноважень відповідача у даному конкретному випадку, оскільки визначені законом умови для прийняття такого рішення позивачем виконано у повному обсязі. Також, з метою ефективного виконання рішення суду просив встановити судовий контроль за виконанням рішення суду. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 25.05.2020р. (вх. №5623-2 від 09.06.2020р.) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; зобов`язано Черкаську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 25.05.2020р. (вх. №5623-2 від 09.06.2020р.) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на черговій сесії Черкаської міської ради та прийняти рішення у відповідності до ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки суду у даному рішенні. В решті позову відмовлено. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в тій частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій зазначається, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що повноваження Черкаської міської ради є дискреційними, оскільки відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. Апелянт посилається на положення частин третьої та четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акту суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Апелянт вважає, що у випадку прийняття рішення на його користь, суб`єкт владних повноважень не вправі діяти на власний розсуд, тому суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень позитивно вирішити питання щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження. Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі. Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного. Судом першої інстанції з матеріалів справи встановлено, що позивач звернувся до Черкаської міської ради із клопотанням від 25.05.2020р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. До клопотання позивачем додано: копію посвідчення учасника бойових дій, копію паспорту та РНОКПП, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Згідно відомостей онлайн ресурсу Укрпошти, вказане клопотання отримано відповідачем - 09.06.2020р. Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради листом від 24.06.2020 р. №5623-2 повідомив позивача, що за наслідками розгляду заяви позивача (вх. №5623-2 від 09.06.2020р.) управлінням земельних ресурсів та землеустрою підготовлено відповідний проект рішення, який після відповідних погоджень буде розглянуто на засіданні сесії Черкаської міської ради із земельних питань. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо розгляду його заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, звернувся із даним позовом до суду. Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Отже, колегією суддів переглядається рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання; зобов`язати відповідача не пізніше 10 днів з дня набрання законної сили рішенням суду у даній справі подати до суду звіт про виконання судового рішення. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача та прийняти конкретне рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не приймав за клопотанням позивача жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Оскільки прийняття такого рішення є дискреційними повноваженнями Черкаської міської ради, а прийняття негативного чи позитивного рішення є розсудом органу владних повноважень, то суд не може підмінити державний орган при вирішенні цього питання. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За приписами статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону. У силу вимог статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Отже, громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, яку орган місцевого самоврядування зобов`язаний розглянути у місячний строк. У відповідності до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Згідно частин восьмої-десятої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду може бути оскаржена до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частина одинадцята вказаної статті). Отже, вказаними нормами визначено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання, зокрема, для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких такі органи приймають рішення про погодження чи відмову в погодженні проекту землеустрою. Як убачається з матеріалів справи, 25.05.2020 позивачем на адресу Черкаської міської ради було скеровано клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га, яка знаходиться по вулиці Зінченка, м. Черкаси, Черкаська обл., що розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 7110136400:03:012:0286. До вищевказаного клопотання позивачем було додано наступні документи: копію паспорта; графічне розташування ділянки; копію посвідчення учасника бойових дій. Разом з тим, як вірно відзначено судом першої інстанції, у відповідності до вимог статті 118 ЗК України Черкаською міською радою за результатами розгляду поданого позивачем клопотання не було прийнято ані рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані про відмову у його наданні. У даному випадку, лист Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 24.06.2020 за вих. № 5623-2, не є рішенням Черкаської міської ради в розумінні ст. 118 ЗК України та статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, згідно позиції Верховного Суду у справах № 21-358а13, № 806/3787/13-а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Відтак, формальні підстави в не наданні дозволу свідчать про зловживання своїм обов`язком відповідача надати такий дозвіл у відповідності до вимог закону, чим порушуються права позивача, гарантовані Конституцією України. Як зазначив Верховний Суд у рішенні від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17, у частині дев`ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді. У даному випадку, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом, тому відсутність належним чином оформленого акту про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Відтак, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданого позивачем клопотання. Щодо позовної вимоги позивача про зобов`язання Черкаську міську раду надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, колегія суддів звертає увагу на наступне. Обґрунтовуючи свою апеляційну скаргу позивач стверджує, що зобов`язання відповідача надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційними повноваженнями є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». У постанові Верховного Суду від 24 квітня 2018 року №712/8827/17 суд зробив правовий висновок, що зобов`язання державного органу нарахувати та виплатити позивачу у визначеному розмірі одноразову грошову допомогу буде становити втручання у дискреційні повноваження. При цьому, повноваження адміністративного суду визначені у статті 245 КАС України. Так, відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. У силу вимог частини четвертої цієї статті у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Крім того, у постанові від 05 травня 2018 року у справі № 826/9727/16 Верховний Суд зазначив, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов: 1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача; 2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача; 3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів; 4) прийняття рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У контексті обставин цієї справи, передумовою прийняття відповідачем рішення є не лише отримання заяви позивача, але й її розгляд. Так, клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не було розглянуто, та відповідачем не було прийнято належного рішення. Враховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимоги позивача про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки задоволенню не підлягають, оскільки прийняття такого рішення є виключною компетенцією Черкаської міської ради, і в випадку втручання в дискреційні повноваження органу влади, суд фактично підмінив би собою орган місцевого самоврядування. З огляду на вищевикладене, належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання зобов`язати відповідача розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, на черговій сесії Черкаської міської ради та прийняти рішення у відповідності до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Щодо встановлення судового контролю за виконанням рішення суду, шляхом зобов`язання Черкаської міської ради надати звіт про виконання рішення суду не пізніше 10 днів з дня набрання законної сили рішенням суду у даній справі, колегія суддів зазначає таке. Відповідно до частини першої статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. Окремо слід указати, що встановити судовий контроль за виконанням рішення суб`єктом владних повноважень - відповідачем у справі суд може, а отже наділений правом, а не закріпленим обов`язком, під час прийняття рішення у справі. Такий контроль здійснюється судом шляхом зобов`язання надати звіт про виконання судового рішення, розгляду поданого звіту на виконання постанови суду першої інстанції, а у разі неподання такого звіту - встановленням нового строку для подання звіту та накладанням штрафу. При цьому, зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджуються належними та допустимими доказами. Аналогічна правова позиція викладена у додатковій постанові Верховного Суду, від 31.07.2018 року по справі №235/7638/16-а (адміністративне провадження №К/9901/43354/18) та в ухвалі від 23 квітня 2019 року у справі №805/516/18-а. Враховуючи, що у матеріалах справи відсутні будь-які докази, що відповідач буде ухилятися від виконання рішення суду у визначений чинним законодавством спосіб та позивач не навів достатніх аргументів на переконання необхідності вжиття таких процесуальних заходів та доказів в підтвердження наміру відповідача ухилитися в майбутньому від виконання судового рішення, за таких обставин відсутня необхідність застосування положень статті 382 КАС України. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя: І.О. Грибан Судді: В.Ю. Ключоквич А.Б. Парінов (повний текст постанови складено 07.04.2021р.)