Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 759/1239/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua Головуючий у першій інстанції: Войтенко Ю.В. Суддя-доповідач: Епель О.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 березня 2021 року Справа № 759/1239/20 Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г., за участю секретаря Сакевич Ж.В., розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Святошинського районного суду м. Києва від 22 грудня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Постернака Максима Олеговича, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Головне управління Держгеокадастру у Київській області про скасування постанови та закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, В С Т А Н О В И В : Історія справи. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Постернака Максима Олеговича (далі - відповідач), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Головне управління Держгеокадастру у Київській області про скасування постанови від 09.01.2020 № 236-ДК/0001По/08/01/-20 та закриття справи про адміністративне правопорушення. Рішенням Святошинського районного суду м. Києва від 22 грудня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано доказів отримання спеціального дозволу на зняття та пересування ґрунтового покриву, і що висновок контролюючого органу щодо необхідності закриття справи за закінченням строків для притягнення до адміністративної відповідальності є правомірним. Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі, наполягаючи на відсутності складу порушення, установленого відповідачем. В обґрунтування своїх апеляційних вимог позивач зазначає, що кваліфікуючою ознакою для притягнення до відповідальності за зняття та пересування ґрунтового покриву є те, що такий ґрунт родючим, але таких доказів відповідачем не надано. При цьому, на переконання апелянта, відповідачем така ознака родючості ґрунту взагалі врахована не була і що частині земельній ділянці знаходяться залишки будівельного сміття, а на іншій частині - здійснюється нове будівництво та розташовані адміністративні і складські будівлі. З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду. Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити таку скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021 та від 02.03.2021 продовжено строк розгляду цієї справи та витребувано додаткові докази. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав. Обставини справи, установлені судом першої інстанції. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 13.06.2019 відповідачем посадовими особами ГУ Держгеокадастру в Київській області було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки, яка розташована за адресою: Дніпровський район, м. Київ, вул. Сагайдака, 101, кадастровий номер: 8000000000:66:105:0002. За результатами вказаної перевірки відповідачем складено акт № 236ДК/276/АП/09/01, в якому встановлено, що на зазначеній земельній ділянці, яка знаходиться в оренді у ПАТ «Дарницький комбінат будівельних матеріалів і конструкцій», здійснюється будівництво житлових будинків, установлена відповідна техніка, баштові крани, територія охороняється та огороджена парканом. Також у зазначеному акті перевірки контролюючим органом було встановлено, що земельна ділянка, яка розташована за адресою: Дніпровський район, м. Київ, вул. Сагайдака, 101, кадастровий номер: 8000000000:66:105:0002, використовується з порушенням вимог частини другої статті 168 Земельного кодексу України, а саме здійснено зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу. 20.06.2019 т.в.о. директора ПАТ «Дарницький комбінат будівельних матеріалів і конструкцій» А.І. Дробот було подано заперечення на вказаний акт перевірки. 27.12.2019 відповідачем складено протокол про адміністративне правопорушення, в якому зафіксовано вищевказане порушення, установлене 13.06.2019, та визначено відповідальною особою позивача як директора ПАТ «Дарницький комбінат будівельних матеріалів і конструкцій». 09.01.2020 позивачем були надані письмові пояснення у справі про притягнення його до адміністративної відповідальності, в яких, він крім іншого, звертав увагу на відсутність доказів наявності родючого шару ґрунту, щодо перенесення якого здійснюється таке адміністративне провадження. 09.01.2020 за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем винесено постанову № 236-ДК/0001П0/08/01/20, якою справу про адміністративне правопорушення стосовно громадянина ОСОБА_1 закрито за закінченням строку давності для притягнення до адміністративної відповідальності. Позивач, вважаючи вказану постанову протиправною, звернувся до суду з цим позовом. Нормативно-правове обґрунтування. Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законами України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон № 858-IV), «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV (далі - Закон № 963-IV), Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 № 1 (далі - Порядок № 1). Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У частині першій статті 9 КУпАП закріплено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Статтею 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Всебічне, повне й об`єктивне з`ясування обставин справи вимагає від уповноваженого органу (посадової особи) насамперед повного дослідження доказів, на основі яких встановлюється наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні (ст. 251), здійснити всебічну й неупереджену оцінку цих доказів (ст. 252), встановити наявність обставин, що пом`якшують (ст. 34) чи обтяжують (ст. 35) відповідальність, з`ясувати чи заподіяно майнову шкоду вчиненим правопорушенням, чи є можливість передати матеріали справи на розгляд громадських організацій чи звільнити від відповідальності через малозначність правопорушення (статті 21, 22 КУпАП). Відповідно до частини другої статті 168 ЗК України, власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків передбачених цим кодексом. Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 № 1 затверджено «Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок», який визначає процедуру видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Пунктом 1.3 Порядку № 1 передбачено, що вимоги Порядку щодо отримання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок є обов`язковими для власників земельних ділянок та землекористувачів, діяльність яких пов`язана з порушенням поверхневого (родючого) шару ґрунту. Розділом 2 Порядку встановлено, що ґрунтовий покрив земельних ділянок - поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю. Спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки. Відповідно до п.п. 3.1, 3.3 Порядку № 1, власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту. Дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України /далі - Держкомзему/) відмовляє у видачі дозволу. У п.п. 3.4, 3.5 Порядку № 1, визначено, що згідно пункту "з" статті 25, статті 26 Закону України «Про землеустрій» робочі проекти землеустрою щодо рекультивації порушених земель мають право розробляти юридичні та фізичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Проект землеустрою повинен бути розроблений відповідно до вимог законодавчих та нормативно-правових актів, які регламентують порядок розробки, розгляду, погодження, затвердження та внесення змін до проектів землеустрою. Частиною 2 статті 26 Закону № 858-IV визначено, що розробниками документації із землеустрою є зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників. які є відповідальними за якість робіт із землеустрою. Пунктом 4.1 Порядку № 1 утановлено, що для отримання дозволу власник уземельної ділянки, землекористувач або їх представник звертається із письмовою заявою до відповідного органу Держкомзему. Відповідно до п. 4.2 Порядку № 1, до заяви додаються такі документи: копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою; копія паспорта громадянина (для військових - посвідчення офіцера; юридичних осіб - копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи, копія статуту (положення), інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові керівника (заступника), а також особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, їх номери телефонів; представників - копія паспорта громадянина /посвідчення офіцера/, довіреність на отримання дозволу, інформація щодо прізвища, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону); проект землеустрою із зазначенням його розробника, копія ліцензії на проведення робіт із землеустрою; копія агрохімічного паспорта земельної ділянки; копія договору на виконання земляних робіт (у разі, якщо заявник уклав договір на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки з іншою фізичною чи юридичною особою), прізвище, ім`я та по батькові особи, відповідальної за додержання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, її номер телефону; копія документа, що підтверджує сплату коштів за відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у разі їх наявності). Згідно зі ст.4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 9 Закону № 963-IV установлено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Приписами статті 10 Закону № 963-IV визначено повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону. Висновки суду апеляційної інстанції. Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що законодавством регламентовано можливість зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки виключно за наявності відповідного дозволу, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту. При цьому, слід враховувати, що обов`язок з отримання такого дозволу у суб`єкта землекористування виникає виключно щодо родючого шару ґрунту відповідної земельної ділянки. Тобто, саме це є кваліфікаційною ознакою для притягнення особи до відповідальності за частиною другою статті 168 ЗК України. Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано жодних доказів, які б підтверджували, що земельна ділянка, яка розташована за адресою: Дніпровський район, м. Київ, вул. Сагайдака, 101, кадастровий номер: 8000000000:66:105:0002, має саме родючий шар ґрунту, тобто не доведено наявності в землекористувача обов`язку щодо отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) вказаної земельної ділянки. Разом з тим, постулатом адміністративного процесуального законодавства є презумпція винуватості відповідача у справі - суб`єкта владних повноважень (частина друга статті 77 КАС України). Водночас, апеляційний суд зазначає, що із землевпорядної документації та письмових пояснень, наданих позивачем на виконання ухвали апеляційного суду про витребування доказів, убачається, що на спірній земельній ділянці знаходилися виробничі будівлі, складські та адміністративно-побутові приміщення, які використовувалися для виготовлення та зберігання цегли, деревини, вапняно-піщаного каміння, гіпсо-картонних виробів, тротуарних, бетонних та залізо-бетонних плит, до складських приміщень на цій земельній ділянці була підведена залізнична колія; у наступному майновий комплекс комбінату вміщував 4 трансформаторних підстанції, будівлю водної станції, виробничі цехи, склад цементу, вапна, арматури та готової продукції, а на вільних ділянках здійснювалося сушіння цегли. Тобто, до початку будівництва житлових будинків така земельна ділянка належала до земель промисловості. Крім того, верхній шар вказаної земельної ділянки глибиною від 1.2 до 1.6 м вкритий насипним ґрунтом з піску, щебню, гранітних валунів, уламків бетону та не містить гумусу. Зворотного відповідачем, як вже було зазначено вище, не доведено. Крім того, перевіряючи всі обставини цієї справи, судова колегія також звертає увагу й на те, що протокол про адміністративне правопорушення, на підставі якого відповідачем прийнято спірну постанову, був складений майже через півроку після виявлення такого правопорушення (виявлено 13.06.2019, протокол складено 27.12.2019), що суперечить вимогам частини другої статті 254 КУпАП, відповідно до якої протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Зазначені обставини також переконують колегію суддів у протиправності оскаржуваної позивачем постанови. Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…». Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Таким чином, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку у відповідача не було достатніх та необхідних правових підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності за порушення частини другої статті 168 ЗК України, а тому закриття провадження у відповідній адміністративній справі з нереабілітуючих підстав (внаслідок пропуску строку для притягнення до адміністративної відповідальності) є неправомірним. Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що постанова від 09.01.2020 № 236-ДК/0001По/08/01/-20 підлягає скасуванню, а провадження у справі про адміністративне правопорушення - закриттю саме за відсутністю складу такого правопорушення. Отже, судом першої інстанції було неповно встановлено обставини цієї справи, неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому. Відповідно до п.п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права. Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, рішення Святошинського районного суду м. Києва від 22 грудня 2020 року - скасуванню, а в задоволенні позову слід відмовити. Розподіл судових витрат. Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають. Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 272, 286, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити. Рішення Святошинського районного суду м. Києва від 22 грудня 2020 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю. Скасувати постанову від 09.01.2020 № 236-ДК/0001По/08/01/-20, винесену інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Постернаком Максимом Олеговичем, і закриття справу про адміністративне правопорушення у відношенні ОСОБА_1 . Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Київській області понесені позивачем судові витрати в розмірі 1261,20 (одна тисяча двісті шістдесят одна гривня та двадцять копійок) грн. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. Судового рішення виготовлено 16 березня 2021 року. Головуючий суддя О.В. Епель Судді: О.В. Карпушова А.Г. Степанюк