Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 826/10836/16

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua Головуючий у першій інстанції: Шейко Т.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 березня 2021 року Справа № 826/10836/16 Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: Головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г., за участю секретаря Сакевич Ж.В., представника позивача Русакова С.О., представника відповідача Франківа Л.П., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 жовтня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Голови Державного агенства рибного господарства України, Державного агенства рибного господарства України, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : Історія справи. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Державного агентства рибного господарства України (далі - відповідач-1), Державного агентства рибного господарства України (далі - відповідач-2), третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_2 , в якому, з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог, просив зобов`язати Голову Державного агентства рибного господарства України на підставі пропозиції конкурсної комісії Державного агентства рибного господарства України, оформленого витягом з протоколу від 28.04.2016 № 31, прийняти рішення про призначення ОСОБА_1 на посаду начальника управління Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області шляхом видання відповідного наказу. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.05.2018 задоволено позов ОСОБА_1 та зобов`язано Голову Державного агентства рибного господарства України на підставі пропозиції конкурсної комісії Державного агентства рибного господарства України, оформленого витягом з протоколу від 28.04.2016 № 31, прийняти рішення про призначення ОСОБА_1 на посаду начальника Управління державного агентства рибного господарства у Запорізькій області шляхом видання відповідного наказу. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 скасовано рішення суду першої інстанції та відмовлено в задоволенні позову повністю. Постановою Верховного Суду від 04.02.2020 скасовано рішення судів попередніх інстанцій, а справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва. Ухвалюючи таку постанову, Верховний Суд вказав на необхідність судам установити фактичні обставини та дослідити докази щодо факту проходження позивачем спеціальної перевірки під час вступу на державну службу, надання ним згоди на проведення спеціальної перевірки, а також зазначив, що для висновку про поширення на позивача положень частини першої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції» обов`язковою умовою для відсутності в позивача обов`язку проходити спеціальну перевірку є проходження ним такої перевірки в минулому та, відповідно, надання згоди на її проведення, зокрема, при вступі на державну службу чи внаслідок просування по державній службі. Разом з тим, Верховний Суд зазначив, що судом першої інстанції не досліджено та не встановлено належних і допустимих доказів щодо проходження ОСОБА_1 спеціальної перевірки при прийнятті на державну службу та під час просування по службі до прийняття конкурсною комісією рішення про рекомендування Голові Держрибагентства призначити ОСОБА_1 на посаду начальника Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області, а в матеріалах справи такі докази відсутні. За результатами нового розгляду цієї справи Окружним адміністративним судом м. Києва ухвалено постанову від 15.10.2020, якою в задоволенні позову відмовлено повністю. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення конкурсної комісії про рекомендування Голові Держрибагентства призначити ОСОБА_1 на посаду начальника Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області було оприлюднено на офіційному сайті органу і позивач мав реальну можливість з ним ознайомитися та повідомити про проходження ним спеціальної перевірки та, відповідно, подання в минулому заяви про її проведення, але цього не зробив. Разом з тим, суд вказав, що законодавством не передбачено необхідності особистого вручення особі повідомлення про здобуття нею перемоги у конкурсі на відповідну посаду. Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та задовольнити його позов повністю. В обґрунтування своїх апеляційних вимог відповідач зазначає, що він не повідомлявся про результати конкурсу, а тому не мав можливості повідомити про проходження ним у минулому спеціальної перевірки та подання відповідної заяви про її проведення. З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2021 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду на 02.03.2021 о 13:00 год. Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та зазначаючи, що рішення суду прийнято за повно встановлених обставин цієї справи. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав. Обставини справи, установлені судом першої інстанції. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач при прийнятті вперше на державну службу, а саме на посаду головного спеціаліста екологічного контролю природно-заповідного фонду, рослинного та тваринного світу - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Запорізької області Державної екологічної інспекції у Запорізькій області на підставі його заяви від 04.06.2013 проходив спеціальну перевірку, що підтверджується довідкою Державної екологічної інспекції у Запорізькій області від 06.08.2013. Наказом Держрибагентства від 24.03.2016 № 92 «Про оголошення повторно конкурсу на заміщення вакантних посад» оголошено конкурс на заміщення вакантних посад державних службовців Держрибагентства, зокрема, на посаду начальника Управління Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області. У казаному конкурсі взяв участь позивач, який на той час перебував на посаді головного державного інспектора відділу оперативного реагування Головного управління охорони водних біоресурсів у м. Києві (Головрибвод), який є територіальним органом Держрибагентства та ліквідований відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 № 894 «Питання функціонування територіальних органів Державного агентства рибного господарства». За результатами розгляду поданих документів, іспиту та співбесіди рішенням засідання конкурсної комісії Держрибагентства, оформленим протоколом від 28.04.2016 № 31, позивача визначено переможцем у конкурсному відборі на зайняття посади начальника Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області та рекомендовано Голові Державного агентства рибного господарства України призначити його на цю посаду. 04.05.2016 про результати конкурсного відбору позивача було повідомлено шляхом оприлюднення вказаної інформації на веб-сайті Держрибагентства у триденний строк з моменту прийняття конкурсною комісією зазначеного рішення. Листами від 30.06.2016 № 3-12.1-19/3509-16 та від 10.11.2016 № 1-12.1-19/5944-16 Держрибагентство повідомило позивача, що Головою Держрибагентства не прийнято рішення про його призначення на посаду начальника Управління Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області. Наказом Головного управління охорони водних біоресурсів у м. Києві від 30.11.2016 № 73-1 «Про звільнення ОСОБА_1 », зі змісту якого вбачається, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону України «Про державну службу» (указана правова норма регулює порядок переведення державного службовця) позивача звільнено з посади головного державного інспектора відділу оперативного реагування Головрибводгоспу 30.11.2016 в порядку переведення для подальшої роботи в Запоріжжярибохороні на підставі його заяви від 30.11.2016 та листа Запоріжжярибохорони від 30.11.2016. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Голови Державного агентства рибного господарства України щодо прийняття рішення про призначення позивача на посаду начальника управління Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області, звернувся до суду з цим позовом. Нормативно-правове обґрунтування. Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-ХII (далі - Закон № 3723-ХII), «Про доступ до публічної інформацію» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI), «Про державну службу» 16.12.1993 № 3723-ХII у редакції, що діяла станом на час проведення конкурсу (далі - Закон № 3723-ХII), «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII), Порядком проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 № 169 (далі - Порядок № 169), Порядком оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затвердженим постанови Кабінету Міністрів України від 04.01.2002 № 3 (далі - Порядок № 3), Порядком проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 171 (далі - Порядок № 171). Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частинами першою - третьою статті 15 Закону № 3723-ХII у редакції, що діяла станом на час проведення конкурсу, прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Абзацом першим пункту 31 Порядку № 169 визначено, що конкурсна комісія повідомляє кандидатів про результати конкурсу протягом трьох днів після його завершення. Указана правова норма не містить способу такого повідомлення. З огляду на викладене суд погоджується з доводами Держрибагентства, що за відсутності законодавчо визначеного способу повідомлення конкурсною комісією кандидатів про результати конкурсу щодо прийняття на державну службу, оприлюднення інформації про результати такого конкурсу на офіційному веб-сайті Держрибагентства, в якому брав участь позивач, є належним його повідомленням про такі результати. Пунктами 1, 2 Порядку № 3 передбачено, що оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється з метою підвищення ефективності та прозорості діяльності цих органів шляхом впровадження та використання сучасних інформаційних технологій для надання інформаційних та інших послуг громадськості, забезпечення її впливу на процеси, що відбуваються у державі. Оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється, зокрема, шляхом: розміщення і постійного оновлення міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та цього Порядку на офіційних веб-сайтах (веб-порталах). Пункт 8 Порядку № 3 містить перелік видів інформації, розміщення якої на офіційному веб-сайті (веб-порталі) органу виконавчої влади є обов`язковим для міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. Проте, такий перелік не перешкоджає органам виконавчої влади розміщувати й іншу інформацію. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Одним із видів доступу до інформації є систематичне та оперативне оприлюднення інформації, поміж іншого, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет (пункт 1 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI). Відповідно до частини шостої статті 15 Закону України № 3723-ХII у редакції, що діяла станом на час проведення конкурсу, стосовно осіб, які претендують на зайняття посади державного службовця, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». У разі прийняття на державну службу на конкурсній основі спеціальна перевірка проводиться після проведення конкурсу стосовно осіб, які рекомендовані для призначення на посаду. Рішення про призначення або про відмову у призначенні на посаду державної служби приймається за результатами спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та за результатами перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади». З 26.04.2015 набрав чинності Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (крім положень щодо фінансового контролю (набрання чинності з 01.09.2016). Пунктом першим розділу ХІІІ «Прикінцеві положення» Закону № 1700-VII визначено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності. Підпунктом 1 пункту четвертого розділу ХІІІ «Прикінцеві положення» Закону № 1700-VII визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції», крім положень щодо фінансового контролю, які втрачають чинність з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до цього Закону декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Таким чином, на час виникнення спірних правовідносин Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» не врегульовував спірних правовідносин через втрату чинності з 26.04.2015. Разом з тим, на час виникнення спірних правовідносин питання проведення спеціальної перевірки були врегульовані статтями 56, 57 Закону № 1700-VII, якими визначено необхідність та порядок проведення спеціальної перевірки осіб, що претендують на зайняття відповідних посад за умовами конкурсу, а також визначено випадки коли така спеціальна перевірка не проводиться. Так, згідно з частиною першою статті 56 Закону № 1700-VII стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто. Згідно з пунктами 3, 4 частини першої статті 56 Закону № 1700-VII спеціальна перевірка не проводиться щодо: - претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування; - претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, що припиняються, та призначаються в порядку переведення на роботу до інших органів, до яких переходять повноваження та функції органів, що припиняються. Відповідно до частини першої статті 57 вказаного Закону спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п`яти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки. У разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її на посаду не розглядається. Частиною другою статті 58 Закону № 1700-VII визначено, що рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, пов`язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки. Відповідно до абзацу другого пункту 31 Порядку № 169 якщо посада, на заміщення якої проведено конкурс, передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища чи належить до посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством з питань запобігання корупції, відібраний для призначення на таку посаду кандидат протягом трьох днів з дати одержання повідомлення про результати конкурсу надає письмову згоду на проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та медичну довідку про стан здоров`я за формою, затвердженою МОЗ, щодо перебування особи на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров`я. Пунктом 4 Порядку № 171 встановлено, що претенденти на посади, стосовно яких спеціальна перевірка вже проводилася, під час призначення в порядку переведення на посаду до іншого державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування письмово повідомляють про це відповідному органу із зазначенням найменування органу, яким організовано проведення такої перевірки. Керівник (заступник керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, не пізніше наступного робочого дня після одержання повідомлення від претендента на посаду надсилає запит про надання копії довідки про результати спеціальної перевірки до органу, де проводилася така перевірка. Копія зазначеної довідки надається відповідним державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування протягом п`яти робочих днів з дня одержання запиту. Питання про призначення претендента на посаду розглядається після отримання копії такої довідки. Абзацом другим пункту 31 Порядку № 169 передбачено обов`язок кандидата на зайняття вакантної посади протягом трьох днів з дати одержання повідомлення про результати конкурсу надати письмову згоду на проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», дає підстави суду про те, що такий кандидат, у разі, якщо відповідно до названого Закону він не підлягає спеціальній перевірці, повинен у цей же ж триденний строк письмово повідомити відповідний орган про проведення щодо нього такої перевірки в минулому. Висновки суду апеляційної інстанції. Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством чітко визначено процедуру прийняття осіб на державну службу та призначення на посаду за результатами конкурсного відбору. При цьому, відповідно до зазначеної законодавчо визначеної процедури особа, яка здобула перемогу на конкурсі, призначається на відповідну посаду після проведення стосовно неї спеціальної перевірки. Разом з тим, для осіб, які в минулому вже проходили таку перевірку, законодавець визначив спрощений режим, за яким на особу покладається обов`язок повідомити у триденний строк роботодавця про те, що нею вже подавалася відповідна заява, на підставі якої була проведена спеціальна перевірка та складена довідка. Перевіряючи доводи апелянта, колегія суддів звертає увагу на те, що ОСОБА_1 до Держрибагентства не було подано письмового повідомлення про проведення стосовно нього спеціальної перевірки в минулому ані у триденний строк з дати розміщення інформації про результати конкурсу на веб-сайті Держрибагентства, ані у визначений пунктом 32 Порядку № 169 місячний строк, наданий Голові Держрибагенства для прийняття рішення про призначення позивача на посаду з дня прийняття рішення конкурсною комісією, ані після цього. Тобто, позивачем не було виконано покладений на нього обов`язок, необхідність реалізації якого зумовлена особливостями призначення на посаду державної служби. У контексті аналізу цього питання, колегія суддів зазначає, що саме лише здобуття особою перемоги у конкурсі на посаду державної служби не є безумовною підставою для її призначення на таку посаду, оскільки вимагає додержання законодавчо визначних процедурних формальностей у чітко встановлені строки, однією з яких є проведення спеціальної перевірки переможця. Таким чином, оскільки позивач не звернувся до Держрибагентства із вищевказаним письмовим повідомленням, то у Держрибагенства не було підстав для звернення із запитом до державного органу, в якому проводилася спеціальна перевірка позивача, щодо надання копії довідки про її проведення, відповідно, Держрибагенство не отримувало копію такої довідки і у Голови Державного агентства рибного господарства України не було підстав для розгляду питання про призначення позивача на вищевказану посаду, яке відповідно до пункту 4 № 171 розглядається після її отримання. При цьому, колегією суддів враховуються висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 04.02.2020 у цій справі, відповідно до частини п`ятої статті 353 КАС України. Водночас, доводи апелянта про те, що йому не було вручено повідомлення про результати конкурсу, що на його переконання, виключає наявність у нього обов`язку щодо повідомлення про проходження спецперевірки в минулому та можливості подати таке повідомлення, судова колегія відхиляє, оскільки, як відзначалося вище, інформація про обрання позивача переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади начальника управління Держрибагенства в Запорізькій області за своєю суттю була розміщення на офіційному веб-сайті вказаного органу, що відповідно до приписів законодавства є її оприлюдненням та доведенням, зокрема, до відома позивача. Отже, позивач був належним чином був повідомлений про результати конкурсу. При цьому, у рішенні ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід. Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Отже, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення позову в цій справі та вважає, що судом повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на це, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 жовтня 2020 року - без змін. Розподіл судових витрат. З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають. Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 жовтня 2020 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Повний текст судового рішення виготовлено 02 березня 2021 р. Головуючий суддя О.В. Епель Судді: О.В. Карпушова А.Г. Степанюк