Постанова КАС ВС № 522/23070/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 лютого 2021 року м. Київ справа №522/23070/16-а адміністративне провадження №К/9901/35257/18 Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року (колегія суддів: Димерлій О.О., Єщенко О.В., Бойко А.В.) у справі № 522/23070/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕКА» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування наказу та постанови,- В С Т А Н О В И В: Товариство з обмеженою відповідальністю «ТЕКА» звернулося до суду з указаним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в якому, посилаючись на протиправність висновків відповідача щодо не включення до складових вихідних даних проекту «Реконструкція нежитлової будівлі, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7-А» містобудівних умов та обмежень, що є порушенням п.8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та на порушення Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (надалі - Управління) Порядку накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 №244, просило суд визнати протиправною та скасувати постанову відповідача №039/16 від 08 листопада 2016 та наказ №01-13/35 ДАБК від 26 жовтня 2016. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач, інкримінуючи Товариству порушення вимог законодавства дійшов помилкових висновків, а тому спірні рішення підлягають скасуванню. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 17 травня 2017 року позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕКА» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування наказу та постанови задоволено частково. Скасовано постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 039/16 від 08.11.2016 та Наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/35ДАБК від 26.10.2016, поновлено реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлової будівлі, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7-А, за №ОД083162930140 від 19.10.2016. В іншій частині позовних вимог відмовлено. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року постанову Приморського районного суду м. Одеси від 17 травня 2017 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №039/16 від 08 листопада 2016 «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Визнано протиправним та скасовано наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №01-13/35 ДАБК від 26 жовтня 2016 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 083162930140 від 19 жовтня 2016 року». Не погодившись з указаним судовим рішенням, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Від позивача відзив не надходив. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. Справу передано до Верховного Суду. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків. Судом апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Тека» є власником нежитлової будівлі, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7-А, що підтверджується Свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 07.06.2013. Товариством з обмеженою відповідальністю «Тека» заповнено і подано через Центр надання адміністративних послуг Одеської міської ради до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради два примірники декларації про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлової будівлі, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7-А, за формою, наведеною у додатку 5 до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466. 19.10.2016 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлової будівлі, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7-А, за № ОД083162930140. 08.11.2016 Товариством з обмеженою відповідальністю «Тека» засобами поштового зв`язку від Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради отримано супровідний лист № 01-18/11-и/в від 25.10.2016 (вх. № 165), до якого додано Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 25.10.2016, Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 25.10.2016 та протокол про адміністративне правопорушення від 25.10.2016. З указаних документів вбачається, що Головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Дацюком О.О. у зв`язку з необхідністю проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт (вх. № 0116/94 д/д від 12.10.2016) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Товариством з обмеженою відповідальністю «Тека», за результатами якої встановлено, що «Під час виїзду 25.10.2016 на місце, будівельні роботи не виконувались, однак зафіксовано, що вже виконані роботи з влаштування фасадних входів». Також, в Акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 25.10.2016 зазначено, що з пред`явленої проектної документації встановлено, що будівництвом передбачається реконструкція нежитлової будівлі шляхом влаштування нових отворів з фасадної сторони будівлі згідно архітектурного завдання, а тому не уявляється можливим посилання на п. 25 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 109 від 07.07.2011. На підставі вищевикладеного, головний спеціаліст інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Дацюк О.О. зазначив, що проект реконструкції нежитлової будівлі за адресою: Одеська область, вул. Маршала Говорова, 7-а, розроблений без вихідних даних на проектування та з порушенням Державних будівельних норм, стандартів та правил, отже не затверджений згідно чинного законодавства відповідно до Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 року № 45, зі змінами і доповненнями, внесеними наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.03.2012 №

122. У зв`язку з цим, головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Дацюком О.О. зроблено висновок про те, що замовником будівництва наведено недостовірні дані в поданій декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлової будівлі за адресою: Одеська область, вул. Маршала Говорова, 7-а, № 0116/94 д/д від 12.10.2016, чим порушено п. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», про що складено Акт від 25.10.2016, Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.10.2016 та винесено Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 25.10.2016 року, в якому зазначено про необхідність усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 25.11.2016. 08.11.2016 Товариством з обмеженою відповідальністю «Тека» від Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради отримано лист № 1-9/256вих від 28.10.2016 (вх. № 164), яким повідомлено, що наказом Управління від 26.10.2016 року № 01-13-/35ДАБК скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 083162930140 від 19.10.2016 з реконструкції нежитлової будівлі, що розташована за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Маршала Говорова, 7а, замовник - Товариство з обмеженою відповідальністю «Тека». 18.11.2016 за вх. № 182 Товариством з обмеженою відповідальністю «Тека» отримано Постанову № 039/16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.11.2016, відповідно до якої ТОВ «Тека» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в розмірі 130500 грн. При постановленні оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач, при проведення реконструкції, не вийшов за зовнішні контури фундаменту, тобто не допустив зміни зовнішньої конфігурації, а тому факту вчинення інкримінованого Товариству правопорушення судом установлено не було. Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, колегією суддів встановлено наступне. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Як убачається зі змісту статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності. Абзацом другим пункту 1 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією. За приписами пункту 5 цього ж Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. В свою чергу, за змістом пункту 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Відповідно до підпунктів 2, 3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року № 553 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин), посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи. Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку № 553). Згідно з положеннями пунктів 16, 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/15443/17. Так, при проведенні позапланової перевірки відповідачем встановлено, що Товариством виконані будівельних робіт з реконструкції нежитлової будівлі шляхом влаштування нових отворів з фасадної сторони будівлі згідно архітектурного завдання, а тому посилання на п. 25 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 109 від 07.07.2011 є неспроможними. Так, згідно з положеннями пунктів 3.2, 3.7, 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», будівництво - це нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва. Капітальний ремонт - це сукупність робіт на об`єкті будівництва, введеному в експлуатацію в установленому порядку, без зміни його геометричних розмірів та функціонального призначення, що передбачають втручання у несучі та огороджувальні системи, при заміні або відновленні конструкцій чи інженерних систем та обладнання, у зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також благоустрій території. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будинку в цілому або його частини. Реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності). Так, відповідачем не заперечувався той факт, що Товариство виконує роботи з реконструкції. Однак наголошено, що не уявляється можливим посилання позивача на той факт, що виконані ним роботи, відповідно до п. 25 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 109 від 07.07.2011 не потребують містобудівних умов та обмежень. Пунктами 25-27 «Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07 липня 2011 N 109 зареєстрованого Міністерством юстиції України 22 липня 2011 за N 913/19651, передбачено випадки проведення будівельних робіт, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, це: «

25. Реконструкція житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації, улаштування в існуючих житлових будинках, адміністративно-побутових будівлях підприємств та громадських будівлях вбудованих приміщень громадського призначення.

26. Зовнішнє оздоблення будівель та споруд (антени, кондиціонери, витяжки тощо), внутрішнє оздоблення.

27. Реставрація, капітальний ремонт будівель і споруд та перепланування приміщень». При вирішення справи, колегією суддів апеляційного суду, з позицією якого погоджується колегія суддів Верховного Суду, зазначено, що під «зовнішньою конфігурацією» можуть розумітися зовнішні контури фундаменту. При цьому, в акті перевірки, складеного відповідачем, відсутні посилання на ту обставину, що замовником будівництва виконані роботи по влаштуванню вхідних груп з виходом за зовнішні контури фундаменту будівлі. Тобто, Товариство при проведенні реконструкції не вийшло за зовнішні контури фундаменту. Крім того, експертним звітом №16-22-12-16 від 13 вересня 2016 Державного підприємства «Укрдержбудекспертиза» зазначено, що проектна документація розроблена з дотриманням вимог до міцності, надійності і довговічності об`єкту будівництва, а також, що напруження на стінах не перевищують допустимих. Таким чином висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності в діях позивача факту наявності інкримінованого йому правопорушення є вірними та вмотивованими. Разом з цим, факт наявності підстав для скасування спірного наказу нівелює його наслідки, а тому постанова про адміністративне правопорушення також підлягає скасуванню в судовому порядку. Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)). Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді Л.Л. Мороз А.І. Рибачук