Постанова КАС ВС № 360/1590/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 20 січня 2021 року м. Київ справа № 360/1590/16-а адміністративне провадження № К/9901/18556/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Желєзного І. В. суддів: Чиркіна С. М., Шарапи В. М. розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Бородянського районного суду Київської області у складі судді Унятицького Д. Є. від 26 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Літвіної Н. М., Ганечко О. М., Чаку Є. В. від 07 березня 2017 року у справі № 360/1590/16-а за позовом ОСОБА_1 до Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області про визнання незаконним та скасування рішення, УСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області (далі також - відповідач), у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення восьмої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 29 липня 2016 року про відмову у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку площею 0,05 га та визнання таким, що втратило чинність рішення сьомої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 15 липня 2016 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,05 га для ведення особистого селянського господарства.

2. Постановою Бородянського районного суду Київської області від 26 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено. 3. 31 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Бородянського районного суду Київської області від 26 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року, у якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.

5. У подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Чиркіна С. М., Шарапи В. М. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням сьомої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 15 липня 2016 року позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,05 га для ведення особистого селянського господарства в селі Здвижівка Бородянського району на території Здвижівської сільської ради. 8. 17 липня 2016 року сільському голові села Здвижівка подано колективну заяву жителів селища щодо необхідності переглянути рішення сьомої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 15 липня 2016 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою про відведення у власність земельної ділянки площею 0,05 га для ведення особистого селянського господарства.

9. Розпорядженням сільського голови Здвижівської сільської ради від 18 липня 2016 року № 14/01-02 призупинено дію рішення сьомої сесії сьомого скликання від 15 липня 2016 року про надання дозволу жителю села Здвижівка ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення проекту земельної ділянки у власність.

10. Рішенням восьмої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 29 липня 2016 року відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 загальною площею 0,05 га для ведення особистого селянського господарства в селі Здвижівка Бородянського району на території Здвижівської сільської ради.

11. Вважаючи зазначене рішення протиправним, позивач звернувся з позовом до суду. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що рішенням сьомої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 15 липня 2016 року йому надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,05 га для ведення особистого селянського господарства. Розпорядженням сільського голови села Здвижівка від 18 липня 2016 року №14/1-02 зупинено дію рішення сьомої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради від 15 липня 2016 року, оскільки таке прийняте всупереч діючому законодавству без детального вивчення стану справ. Рішенням восьмої сесії сьомого скликання йому відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на вказану земельну ділянку з підстав вказаних у розпорядженні сільського голови, а рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність визнане таким, що втратило чинність. Оскільки оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог чинного законодавства позивач просив визнати його незаконним та скасувати.

13. Представник відповідача проти позову заперечив, зазначивши, що земельна ділянка щодо якої позивач звернувся до сільської ради, відноситься до сіножаті та пасовища, а тому рішення сільської ради відповідає вимогам законодавства, а позов задоволенню не підлягає ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, який визначений чинним законодавством, а підстав для його скасування матеріли справи не містять. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

15. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими і такими, що підлягають скасуванню з причин порушення норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що відсутні підстави для скасування оскаржуваного рішення відповідача. Суди попередніх інстанцій визнаючи рішення восьмої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області від 29 липня 2016 року законним, не посилались на норми Земельного кодексу України, які б підтверджували його законність.

16. Від відповідача до суду не надходив відзив на касаційну скаргу. VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

18. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

20. Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

21. Згідно із частиною 1 статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

22. Відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, у тому числі, питання регулювання земельних відносин.

23. Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, пунктами 1, 8 та 20 частини 4 цієї статті визначено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень, тощо.

24. Відповідно до пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

25. Частиною 14 статті 46 цього Закону визначено, що не пізніш як на другій сесії затверджується Регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

26. Згідно із статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

27. Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

28. Аналіз зазначеної вище статті дає підстави для висновку, що голова сільської, селищної, міської ради може свої розпорядженням зупиняти рішення ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та вносити їх на повторний розгляд відповідної ради, який має бути проведений у двотижневий строк.

29. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі №133/194/18.

30. Судами встановлено, що 18 липня 2016 року № 14/01-02 розпорядженням сільського голови Здвижівської сільської ради призупинено дію рішення сьомої сесії сьомого скликання від 15 липня 2016 року про надання дозволу жителю села Здвижівка ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення проекту земельної ділянки у власність. 31. 29 липня 2016 року рішенням восьмої сесії сьомого скликання Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області не відхилено вказані у розпорядженні від 18 липня 2016 року № 14/01-02 зауваження, а рішення від 15 липня 2016 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 не підтверджено, внаслідок чого останнє чинності не набрало.

32. Суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що розпорядженням міського голови не порушено вимоги статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

33. Стосовно зауважень міського голови, колегія суддів зазначає, що право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке, в подальшому, може бути подолане самою радою.

34. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі 813/5033/17, від 25 червня 2020 року у справі №133/194/18.

35. Водночас, як вбачається з позовної заяви (касаційної скарги, апеляційної скарги) позивач просив скасувати оскаржуване рішення відповідача, зокрема, з підстав неналежного мотивування відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

36. За змістом статті 3 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

37. Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

38. Згідно із пунктом «б» частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

39. За змістом статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

40. Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

41. Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.

42. Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

43. Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

44. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

45. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

46. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17 та від 5 березня 2019 року у справі №360/2334/17.

47. Суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували та не надали оцінку підставам відмови відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладених у рішенні відповідача, на предмет дотримання положень ЗК України.

48. Отже, колегія суддів констатує, що заявлені позивачем вимоги не були розглянуті судами попередніх інстанцій, що вказує на обґрунтованість доводів касаційної скарги у цій частині.

49. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

50. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

51. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

52. Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин судові рішення не можна вважати обґрунтованими.

53. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

54. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

55. Під час нового розгляду справи слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам. Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Постанову Бородянського районного суду Київської області від 26 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду В. від 07 березня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач І. В. Желєзний Суддя С. М. Чиркін Суддя В. М. Шарапа