Постанова КАС ВС № 120/3634/20-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 23 грудня 2020 року м. Київ справа № 120/3634/20-а адміністративне провадження № К/9901/30931/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Білак М.В., суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 липня 2020 року (головуючий суддя - Альчук М.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Сушко О.О., судді: Залімський І.Г,. Мацький Є.М.) у справі № 120/3634/20-а за позовом Могилів-Подільської місцевої прокуратури до Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Вінницькій області, Комунальний заклад "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок", про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії. I. ПРОЦЕДУРА

1. Могилів-Подільська місцева прокуратура звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності комунального закладу "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок" та зобов`язати вжити заходів щодо усунення порушень.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що комунальний заклад "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок" тривалий час функціонує із суттєвими порушеннями правил пожежної безпеки, а Липівською сільською радою не вживаються належні заходи щодо їх усунення.

3. Одночасно вказує на відсутність повноважень органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до суду з позовами про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки Кодексом цивільного захисту України до повноважень органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій віднесено право звернення до суду лише з позовами про зупинення діяльності закладу.

4. Разом з тим, зупинення діяльності закладу освіти комунальної форми власності призведе до порушення права дітей на здобуття дошкільної освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень.

5. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 30 липня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, позов залишено без розгляду.

6. У поданій касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

7. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду, дає підстави вважати, що до суду звернулася особа яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, наслідком чого є залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України. IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. У касаційній скарзі скаржник не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вони не відповідають вимогам статті 242 КАС України та прийняті без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду (справи №№ 804/4583/18, 804/2244/18, 0440/7154/18).

9. Крім того, зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях зазначено, що прокурор не обґрунтував свого права на звернення до суду, оскільки звернувся до суду не з позовними вимогами щодо зупинення діяльності дошкільного закладу, а про усунення органом місцевого самоврядування порушень вимог протипожежного законодавства.

10. Проте, суди дійшли такого висновку без надання належної оцінки тому, що фактичне закриття освітнього закладу чи зупинення його діяльності є порушенням конституційного права дітей на освіту, а реалізація посадовими особами визначених повноважень і має забезпечити досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей.

11. Тому прокурором обрано саме такий спосіб захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, який не призведе до порушення прав громадян дошкільного віку на здобуття дошкільної освіти. ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

13. Як вбачається з оскаржуваного судового рішення, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з цим позовом на підставі чого відповідно пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішено, що адміністративний позов у цій справі підлягає залишенню без розгляду.

14. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

15. Згідно з частиною першою статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

16. Частина друга статті 43 КАС України визначає адміністративну процесуальні дієздатність, як здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові. Адміністративна процесуальна дієздатність належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

17. За змістом частини третьої статті 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

18. Тобто, адміністративна процесуальна дієздатність, у структурі правосуб`єктності, є способом особи своїми діями набувати адміністративні процесуальні права і здійснювати адміністративні процесуальні обов`язки. Функціональний зв`язок двох названих категорій у структурі адміністративної процесуальної правосуб`єктності полягає в тому, що адміністративна процесуальна дієздатність є засобом здійснення адміністративної процесуальної правоздатності. Якщо розглядати конкретні адміністративно-процесуальні суб`єктивні права та обов`язки, то їх місце у складі адміністративної процесуальної правосуб`єктності визначається тим, що вони не є виробленими правоздатністю та дієздатністю, а належать суб`єкту права (права) та покладаються на нього (обов`язки) відповідно до законодавчих приписів.

19. До таких прав, зокрема, належить і право прокурора, у визначених законом випадках, звертатися до суду в інтересах держави.

20. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

22. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

23. Проте, відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

24. Зазначене дає підстави вважати, що за позовом поданим в інтересах держави прокурор може виступати позивачем лише за умов відсутності органу уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах або якщо такий орган не має повноважень для звернення до суду.

25. Відповідно до частини першої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

27. Тобто, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави за сукупності таких підстав: порушення або загрози порушення інтересів держави та необхідність їх захисту; якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу.

28. За правилами пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

29. Згідно із частиною другою статті 68 цього Кодексу у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

30. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

31. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадян, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорюванні права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

32. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

33. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

34. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що прокурор за поданим у цій справі позовом не може мати статус позивача, відповідно не має адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з цим позовом.

35. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

36. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

37. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

38. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 та Верховним Судом у постановах від 18 липня 2019 року у справі №826/15794/17 та від 31 липня 2019 року у справі №0440/6927/18.

39. Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

40. Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

41. Наведеним спростовуються доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

42. Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, є законом установлений спосіб спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.

43. Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

44. Предметом цього позову є визнання протиправною бездіяльність Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності комунального закладу "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок", та зобов`язання вжити заходів щодо усунення порушень.

45. Визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок", що зафіксовані в пунктах 2, 3 припису № 43 від 14 лютого 2019 року, пунктах 1, 2 припису №145 від 23 лютого 2019 року та пунктах 1, 2 припису №255 від 17 грудня 2019 року Томашпільського РС ГУ ДСНС у Вінницькій області.

46. Таким чином, законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення на Липівську сільську раду Томашпільського району Вінницької області обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності комунального закладу "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок", що зафіксовані в пунктах 2, 3 припису № 43 від 14 лютого 2019 року, пунктах 1, 2 припису №145 від 23 лютого 2019 року та пунктах 1, 2 припису №255 від 17 грудня 2019 року Томашпільського РС ГУ ДСНС у Вінницькій області.

47. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судами обсягу повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

48. Крім того представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

49. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Проте позивачем існування цих обставин не зазначено.

50. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

51. Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19, від 9 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 4 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі №804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі №826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20 і Суд не вбачає підстав відступу від нього в цій справі.

52. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції фактичних обставин справи. Посилання позивача на правові позиції Верховного Суду, викладені в постановах в справах №804/4583/18, №804/2244/18, №0440/7154/18, є безпідставними з огляду на встановлені обставини в цій справі.

53. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позову без розгляду.

54. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуті в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

55. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 120/3634/20-а - без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. Судді М.В. Білак А.В. Жук О.В. Калашнікова