Постанова КАС ВС № 511/531/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 23 грудня 2020 року м. Київ справа № 511/531/16-а адміністративне провадження № К/9901/38434/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Желєзного І. В. суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Роздільнянського районного суду Одеської області у складі головуючого судді Гринчак С. І. від 21.09.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Золотнікова О. С., Скрипченка В. О. від 23.11.2016 у справі №511/531/16-а за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови ВСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду із позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі також - Департамент ДАБІ в Одеській області, відповідач), в якому з урахуванням уточнень позовних вимог просила: визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №753 від 30.11.2015 про накладення на неї штрафу в розмірі 8500,00 грн та закрити провадження у справі щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за частиною сьомою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також - КУпАП).

2. Постановою Роздільнянського районного суду Одеської області від 21.09.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2016, у задоволені позову відмовлено.

3. У квітні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Роздільнянського районного суду Одеської області від 21.09.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2016, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20.06.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

5. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»).

6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.12.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.12.2003 відповідно до договору купівлі-продажу, посвідченого приватним нотаріусом Роздільнянського РНО Івановою А. Й., позивач придбала у власність квартиру АДРЕСА_1 . 8. 23.09.2008 виконком Роздільнянської міської ради рішенням №149 «Про будівництво в місті» дозволив ОСОБА_1 виконання проектних робіт для виготовлення технічного висновку щодо подальшої експлуатації перепланованої квартири АДРЕСА_1 .

9. У жовтні 2008 року проект перепланування зазначеної квартири виконаний підприємством спільної власності територіальних громад Роздільнянського району Одеської області «Роздільнянський відділ капітального будівництва» на підставі заказу № 67/2008-10 (ліцензія - серія АВ № 120761 від 16.08.2006). 10. 24.10.2008 на підставі вказаного рішення виконкому Роздільнянської міської ради №149 ОСОБА_1 видано свідоцтво про право власності від 31.10.2008 серії НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1 .

11. У подальшому зазначена квартира була зареєстрована за позивачем у КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості», номер запису 81 у книзі 28.

12. Згідно з технічним паспортом на квартиру АДРЕСА_1 , виданого КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 08.09.2008, за вказаною адресою зареєстрована трьохкімнатна квартира, загальною площею 59,40 кв.м, у тому числі житловою площею 39,6 кв.м, та проставлено відмітку від 08.09.2008 про відсутність проекту щодо виконання будівельних робіт з реконструкції квартири в частині влаштування окремого входу на боковій частині першого поверху багатоквартирного житлового будинку, а з внутрішньої частини вхід замурований. 13. 13.11.2015 Департамент ДАБІ в Одеській області в особі заступника начальника на підставі листа-звернення Роздільнянського міського голови від 02.11.2015 №867/7/02-28 та звернення Роздільнянської міськради від 13.11.2015 №6727 направив головного інспектора будівельного нагляду Департаменту ДАБІ України в Одеській області Кузьмінську Н. І. для здійснення позапланової перевірки за адресою: АДРЕСА_1 та видав їй направлення №3035. 14. 19.11.2015 головним інспектором будівельного нагляду Кузьмінською Н.І. із залученням спеціаліста - архітектора Роздільнянської міської ради Соловйова О.В. у присутності уповноваженої особи Кулика О. В. (довіреність від 19.02.2015) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил громадянкою ОСОБА_1 у квартирі АДРЕСА_1 .

15. Під час зазначеної перевірки виявлено, що згідно з технічним паспортом, виданим КП «Одеське міське БТІ та реєстрації об`єктів нерухомості» від 08.09.2008, проставлено відмітку від 08.09.2008 про відсутність проекту, щодо виконання будівельних робіт з реконструкції квартири в частині влаштування окремого входу на боковій частині першого поверху багатоквартирного житлового будинку, а з внутрішньої частини вхід замурований. ОСОБА_1 проведено будівельні роботи з будівництва (реконструкції) прибудови до своєї квартири на боковій частині першого поверху багатоквартирного житлового будинку. Також виконано будівельні роботи з влаштування фундаменту, стін, перегородок та кровлі, без будь-якого дозвільного документу, що надає право на виконання будівельних робіт, тобто усі будівельні роботи здійснюються самовільно. В єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів, відсутня реєстрація дозвільних документів (замовником яких є ОСОБА_1 ) на будівництво об`єкта. Документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою відсутній.

16. За результатами зазначеної перевірки головним інспектором будівельного нагляду складено акт від 19.11.2015, в якому виявлено та зафіксовано порушення позивачем вимог діючого законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Представник позивача Кулик О.В. , будучи присутнім під час складання акта перевірок, відмовився від підпису в акті.

17. У той же день, 19.11.2015, головним інспектором будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області Кузьмінською Н.І. винесено приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт та про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

18. Також головним інспектором будівельного нагляду 19.11.2015 відносно позивача було складено і протокол про адміністративне правопорушення про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною сьомою статті 96 КУпАП. Представник позивачки Кулик О.В. відмовився проставити підпис у вказаних документах.

19. У даному протоколі зазначено, що відповідальність за порушення передбачена пунктом 2 частини першої статті 34, частиною першою статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Розгляд справи відбудеться о 12 год. 30 хв. 30.11.2015 у приміщенні Департаменту ДАБІ в Одеській області за адресою: м.Одеса, вул. Канатна, 83. 20. 30.11.2015 головний інспектор будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області Кузьмінська Н.І. за наслідками розгляду вказаного вище протоколу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною сьомою статті 96 КУпАП прийняла постанову, якою позивача визнано винною у вчиненні цього адміністративного правопорушення і застосовано адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 8500,00 грн.

21. Оскільки представник позивача - Кулик О.В. відмовився проставити підпис про ознайомлення з вищепереліченими матеріалами, відповідач направив вказані документи на адресу позивача засобами поштового зв`язку.

22. Не погоджуюсь з вказаними діями та рішеннями відповідача, позивач звернулася до суду із даним позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що позивачем та її представниками не надано будь-яких доказів, які б підтверджували її невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною сьомою статті 96 КУпАП. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що оспорюване рішення відповідача прийняте неправомірно, безпідставно та передчасно без надання можливості підготуватися до розгляду справи та реалізувати право на правову допомогу, чим порушено вимоги статті 59 Конституції України та статті 256 КУпАП. Суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 проводилась 19.11.2015 у присутності уповноваженої особи - представника позивача Кулика О. В., який відмовився підписати документи, складені під час перевірки. Можливості подати зауваження до акта перевірки позивачу надано не було, що є підтвердженням того факту, що перевірка 19.11.2015 не проводилась. У матеріалах справи відсутні докази, що один екземпляр постанови про адміністративне правопорушення вручений позивачу. Інспектором будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції Кузьмінською Н.І. при розгляді справи про адміністративне правопорушення не дотримався вимог статті 280 КУпАП. В оспорюваній постанові відповідача зазначено про порушення позивачем Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності з 12.03.2011, у той час, як планування квартири, а не її добудова, здійснювалась на підставі проекту квартири, який був зроблений ще у 2008 році, та рішення Роздільнянської міської ради від 23.09.2008 №

149. Упереджене ставлення суду першої інстанції до позивача проявлялось під час розгляду справи та за результатами її розгляду, зокрема, у тому, що в оскаржуваній постанові зазначено, що вона є остаточною і оскарженню не підлягає. Посилання суду апеляційної інстанції на припис абзацу четвертого підпункту 3 пункту 2 Порядку накладення штрафів у сфері містобудівної діяльності є помилковим. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

29. Щодо доводів позивача про порушення порядку проведення перевірки колегія суддів зазначає наступне.

30. Відповідно до абзацу 2 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

31. На виконання приписів статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» затверджено Порядок №553 (тут і далі також - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

32. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

33. Згідно з пунктами 6, 9 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

34. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

35. За правилами підпункту 2 пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

36. Крім того, пунктами 16, 17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

37. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

38. З аналізу наведених правових норм вбачається, що за результатами перевірки у присутності посадової особи суб`єкта містобудівної діяльності складається акт перевірки, а при виявленні порушень у сфері містобудівної діяльності додатково складається протокол разом з приписом про усунення порушення або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

39. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, 19.11.2015 головним інспектором будівельного нагляду ДАБІ в Одеській області Кузьмінською Н. І. у присутності уповноваженої особи Кулика О. В. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 . Представник позивача Кулик О. В. , будучи присутнім під час складання акта перевірки відмовився від підписання такого. Відразу ж після перевірки головним інспектором будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області Кузьмінською Н. І. винесено приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, що виконується без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 19.11.2015, про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.11.2015 та складено протокол про адміністративне правопорушення відносно позивача ОСОБА_1 про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною сьомою статті 96 КУпАП. У протоколі про адміністративне правопорушення зазначено, що відповідальність за вказані порушення передбачена пунктом 2 частини першої статті 34, частини першої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Розгляд справи відбудеться о 12 год. 30 хв. 30.11.2015 у приміщенні Департаменту ДАБІ в Одеській області за адресою: м.Одеса, вул.Канатна,83. Представник позивача Кулик О.В. відмовився також проставити підпис у вказаних документах.

40. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин не вбачається порушення відповідачем порядку проведення перевірки. Натомість відповідні доводи позивача зводяться до необхідності надання нової оцінки обставинам справи, водночас до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права, а тому колегія суддів відхиляє відповідні доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі.

41. Доводи позивача, що в оспорюваній постанові відповідача зазначено про порушення позивачем Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності з 12.03.2011, у той час, як планування квартири, а не її добудова, здійснювалась на підставі проекту квартири, який був виконаний ще у 2008 році та рішення Роздільнянської міської ради від 23.09.2008 № 149, колегія суддів відхиляє, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем здійснена саме добудова та саме у цьому контексті судами здійснено розгляд справи. Водночас до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права, відтак колегія суддів відхиляє доводи позивача щодо помилковості відповідних висновків судів попередніх інстанцій, оскільки такі спрямовані на переоцінку доказів у справі.

42. Щодо доводів позивача про упереджене ставлення суду першої інстанції до неї під час розгляду справи та за результатами її розгляду, яке проявилось, зокрема, у тому, що в оскаржуваній постанові зазначено, що вона є остаточною і оскарженню не підлягає, колегія суддів зазначає, що у випадку наявності підстав, передбачених КАС України, позивач мала право заявити відвід головуючому судді у цій справі (зокрема, на підставі пункту 4 частини першої статті 27 КАС України - за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді) та у випадку наявності підстав для її задоволення відповідний суддя був би відведеним від розгляду цієї справи. Натомість у суді першої інстанції склад суду під час розгляду цієї справи не змінювався, що свідчить про відсутність упередженості судді. Зазначення судом першої інстанції в оскаржуваній постанові, що така є остаточною і оскарженню не підлягає, не вплинуло на право позивача на апеляційне оскарження такої.

43. Доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, про відсутність у матеріалах справи доказів, що один екземпляр постанови про адміністративне правопорушення вручений позивачу, колегія суддів відхиляє, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що оскільки представник позивача Кулик О.В. відмовився поставити підпис про ознайомлення з такою, відповідач направив постанову на адресу позивача засобами поштового зв`язку.

44. Доводи позивача про те, що інспектор будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції Кузьмінською Н. І. при розгляді справи про адміністративне правопорушення не дотримався вимог статті 280 КУпАП, є необґрунтованими, оскільки не підтверджені належними доказами, натомість відповідних порушень судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не встановлено.

45. Доводи позивача про помилковість посилання суду апеляційної інстанції на припис абзацу четвертого підпункту 3 пункту 2 Порядку накладення штрафів у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №244 від 06.04.1995, не спростовують правильність висновку судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.

46. Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою судів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

47. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

48. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

49. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

50. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

51. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

52. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Роздільнянського районного суду Одеської області від 21.09.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.11.2016 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий І.В. Желєзний Судді: Я.О. Берназюк Н.В. Коваленко