Постанова 4855 № 640/18753/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/18753/19 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 10 грудня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Лічевецького І.О., суддів - Шурка О.І., Оксененка О.М., за участю секретаря - Рейтаровської О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року в справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Київській області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет позову, - Солом`янський районний відділ державної виконавчої служби міста Київ Головного територіального управління юстиції у місті Києві про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, ВСТАНОВИВ До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі - ГУ Держпраці у Київській області, відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 09.10.2018№КВ1147/60/НД/ФС-499, винесену першим заступником начальника ГУ Держпраці у Київській області Андрієнком Владиславом Степановичем відносно ФОП ОСОБА_1 . На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки, а висновки, викладені за наслідками її проведення, є необґрунтованими та не можуть стосуватись позивача, оскільки на момент перевірки ним не здійснювалась підприємницька діяльність, найманих працівників не було. Крім того, документи, на підставі яких винесено спірну постанову, належним чином не було вручено позивачу, що свідчить про порушення Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2020 адміністративний позов задоволено: - визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №КВ 1147/60/НД/ФС-499 від 09.10.2018, винесену першим заступником начальника ГУ Держпраці у Київській області Андрієнком Владиславом Степановичем відносно ФОП ОСОБА_1 . Не погоджуючись із ухваленим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити. На думку апелянта суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Відповідач, зокрема зазначає, що позивачем було створено перешкоди під час проведення інспекційного відвідування, що призвело до неможливості його проведення та фіксування використання позивачем найманої праці без оформлення трудових відносин, за наслідками чого складено відповідний акт. Указані дії позивача є порушенням вимог чинного законодавства за яке статтею 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) передбачено відповідальність у вигляді штрафу. При цьому, апелянт стверджує, що ним у повній мірі була дотримана процедура повідомлення суб`єкта господарювання про розгляд справи про накладення штрафу. Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що на підставі наказу від 10.09.2018 №3257 та направлення на проведення інспекційного відвідування від 14.09.2018 №1147 Головним управлінням Держпраці у Київській області здійснено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 , фактична адреса АДРЕСА_1 . Відповідно до акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування від 14.09.2018 №КВ1147/60/НД убачається, що були створені перешкоди у діяльності інспектора праці: не надано інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; не надано доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовувалась наймана праця: заклад « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за адресою АДРЕСА_1 , адміністратором ОСОБА_2 ; не надано для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів; не надано робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування; не надано працівниками об`єкта відвідування усних та/або письмових пояснень, що стосуються законодавства про працю (адміністратор ОСОБА_2 заборонила надавати пояснення працівникам); установлено відсутність об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням; установлено відсутність документів, ведення яких передбачено законодавством про працю. У зв`язку з виявленням порушень, передбачених статтею 259 КЗпП України при проведенні перевірки у ФОП ОСОБА_1 головний державний інспектор склав службову записку з проханням розглянути матеріали справи для прийняття рішення щодо застосування фінансових санкцій, передбачених абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України - недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведення, вчинення дій, передбачених абз. 6 цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абз.2 цієї частини - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати - 372300,00 грн. Рішенням від 24.09.2018 №КВ1147/60/НД призначено розгляд справи про накладення штрафу. Відповідно до постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 09.10.2018 №КВ1147/60/НД/ФС-499 на підставі абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України відповідачем вирішено накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 372300,00 грн. Не погоджуючись з оскаржуваною постановою про накладення штрафу, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом. Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного. Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V). Відповідно статті 1 Закону №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. За змістом статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок №295). Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці. Пунктами 8-10 Порядку №295 установлено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкт відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню. Під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення. За правилами пунктів 16,17,18 Порядку №295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою. Копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням. У разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється. З аналізу зазначених норм права можна дійти висновку, що інспекційне відвідування є однією з форм державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке проводиться на підставі наказу та направлення. Положеннями пункту 18 Порядку №295 передбачено дії контролюючого органу у випадках коли на об`єкті відвідування відсутні документи, ведення яких передбачено законодавством про працю, а саме направлення об`єкту відвідування копії акта про неможливість проведення інспекційного відвідування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. При цьому письмова вимога формування та надіслання якої передбачено пунктом 18 Порядку №295, надсилається об`єкту відвідування за наявності одночасно таких обставин: встановлення відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю та надіслання одночасно копії акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. Отже, у випадку неможливості провести інспекційне відвідування через, зокрема відсутність необхідних документів, інформації, доступу до приміщень, які мають перевірятися, посадові особи контролюючого органу повинні скласти акт про неможливість проведення інспекційного відвідування для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням та письмову вимогу із зазначенням строку поновлення документів. Згідно з частинною першою статті 265 КЗпП України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Частиною четвертою статті 265 КЗпП України передбачено, що штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 КЗпП визначається Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509 (далі - Порядок №509, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Відповідно до пункту 2 Порядку №509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками. Штрафи можуть бути накладені на підставі: - рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації; - акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади; - акта документальної виїзної перевірки ДФС, її територіального органу, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю. Аналіз зазначеного дає підстави для висновку, що положеннями Порядку №509 передбачено вичерпний перелік випадків коли на суб`єктів господарювання та роботодавців може бути накладено штраф за порушення законодавства про працю. При цьому можливість накладення на суб`єкта господарювання штрафу, встановленого статтею 265 КЗпП України на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування не передбачена. Таким чином, колегія суддів уважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що акт про неможливість проведення інспекційного відвідування не є правовою підставою для прийняття керівником контролюючого органу рішення про накладення штрафу у відповідності до Порядку №509. Пунктами 3-8 Порядку №509 установлено, що уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа). Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд. У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів. Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника. Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Розгляд справи розпочинається з представлення уповноваженої посадової особи, яка її розглядає. Зазначена особа роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Під час розгляду справи заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішується питання щодо задоволення клопотання. За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі акта, зазначеного в пункті 3 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу. Зазначені вище норми Порядку №509 передбачають право суб`єкта господарювання, стосовно якого розглядається справа про накладення штрафу, на його участь (в порядку самопредставництва або через представника) у розгляді такої справи шляхом його повідомлення не пізніше, ніж за п`ять днів до дати розгляду. При цьому, розгляд справи за відсутності такого суб`єкта господарювання чи його представника може відбуватися лише у разі, коли такий суб`єкт належним чином повідомлений відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтованого клопотання про відкладення розгляду справи. З аналізу положень пункту 7 Порядку №509 убачається, що саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. Водночас саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи. З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. Одним із ключових правових питань у справі є застосування пункту 6 Порядку №509, а саме зміст обов`язку державного органу повідомляти особу, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи, а також правові наслідки неповідомлення. Відповідно до пункту 9 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в розгляді, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо. Положення пункту 6 Порядку №509 покладають цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим. Таке тлумачення пункту 6 Порядку №509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 12 червня 2019 року, справа №813/3415/18. В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що ним виконано обов`язок щодо належного повідомлення позивача про розгляд справи шляхом направлення на його адресу відповідного повідомлення листом від 03.10.2018 №4.3/2/18/14032 з дотриманням п`ятиденного строку до дати розгляду справи. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції відповідачем на підтвердження повідомлення позивача про розгляд справи про накладення штрафу за правопорушення законодавства про працю надано фіскальний чек від 03.10.2018. Водночас у матеріалах справи відсутні докази отримання позивачем вказаного листа. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо того, що позивач був позбавлений можливості захищати свої права при винесенні 09.10.2018 спірної постанови, оскільки не був своєчасно повідомлений відповідачем про час та місце розгляду справи. Отже, відповідач не довів, що позивач був поінформований належним чином про час розгляду справи про накладення штрафу. За встановлених під час розгляду цієї справи обставин та зазначених норм права, колегія суддів дійшла висновку, що постанова про накладення штрафу є протиправною і була обґрунтовано скасована судом першої інстанції. Водночас апеляційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом оцінки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу. Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального закону. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та в силу частини 5 статті 328 КАС України оскарженню не підлягає. Головуючий суддя І.О.Лічевецький Суддя О.І.Шурко Суддя О.М.Оксененко