Постанова КАС ВС № 275/318/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 грудня 2020 року м. Київ справа № 275/318/16-а адміністративне провадження № К/9901/29822/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В., розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Брусилівського районного суду Житомирської області від 25 листопада 2016 року (головуючий суддя - Данилюк О.С.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року (головуючий суддя - Жизневська А.В., судді - Котік Т.С., Охрімчук І.Г.) у справі №275/318/16-а за позовом ОСОБА_1 до Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області про скасування розпорядження сільської голови та стягнення заробітної плати, - в с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ. Короткий зміст позовних вимог У липні 2016 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Брусилівського районного суду Житомирської області з позовом до Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області (надалі - відповідач, Соловіївська сільрада), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив: -скасувати розпорядження сільського голови Соловіївської сільради від 13.01.2016 №1-к "Про скасування розпорядження від 10.11.2015 року "Про збереження середньої зарплати ОСОБА_1 звільненого з посади у зв`язку з закінченням повноважень сільського голови"; -стягнути з Соловіївської сільради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за шість місяців на час працевлаштування згідно розпорядження голови Соловіївської сільради №3-К від 10.11.2015 у сумі 38040,30 грн. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Брусилівського районного суду Житомирської області від 25 листопада 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено повністю. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач до обрання його на посаду сільського голови не перебував у трудових відносинах з жодним підприємством, установою або організацією, а тому після звільнення з цієї посади він не мав права на збереження середньої заробітної плати на період працевлаштування за чинним законодавством. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) 30.01.2017 на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга позивача - ОСОБА_1 , на постанову Брусилівського районного суду Житомирської області від 25 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю. В обґрунтування поданої касаційної скарги позивач вказує на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що до обрання на посаду голови Соловіївської сільради він займався підприємницькою діяльністю, якою втратив можливість займатися після звільнення з посади, тому скаржник вважає, що він мав передбачене законодавством право на збереження середньої заробітної плати на період працевлаштування. Крім того, скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, в якому зазначено про неможливість скасування органом місцевого самоврядування свої попередніх рішень, якщо на підставі цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав і інтересів. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій не застосували до спірних правовідносин висновки, викладені у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.01.2011 у справі "Рисовський проти України", щодо необхідності забезпечення державою принципу "належного урядування". Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 січня 2017 року відкрите касаційне провадження за даною касаційною скаргою. До закінчення встановленого судом касаційної інстанції строку від відповідача, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу подано не було. Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року вказану касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Рішенням 1 сесії 6 скликання Соловіївської сільради від 11.11.2010 ОСОБА_1 обрано на посаду сільського голови. Рішенням 1 сесії 7 скликання Соловіївської сільради від 10.11.2015 ОСОБА_1 звільнено з посади сільського голови у зв`язку із закінченням повноважень цієї ради на підставі частини 1 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Розпорядженням сільського голови Соловіївської сільради від 10.11.2015 №3-к "Про збереження середньої зарплати ОСОБА_1 звільненого з посади у зв`язку з закінченням повноважень сільського голови" за колишнім сільським головою ОСОБА_1 вирішено зберегти середню заробітну плату, яку він отримував на виборній посаді за рахунок місцевого бюджету на період пошуку місця для працевлаштування, але не більше 6 місяців. Розпорядженням сільського голови Соловіївської сільради від 13.01.2016 №1-к "Про скасування розпорядження від 10.11.2015 року "Про збереження середньої зарплати ОСОБА_1 звільненого з посади у зв`язку з закінченням повноважень сільського голови" відповідне розпорядження сільського голови Соловіївської сільради скасоване. Позивач - ОСОБА_1 , до обрання на посаду сільського голови Соловіївської сільради не перебував у трудових відносинах з жодним підприємством, установою та організацією і здійснював підприємницьку діяльність як фізична особа-підприємець, яку припинив за власним рішенням, про що 24.01.2011 внесені відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною 5 статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР) на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, гарантії депутатської діяльності визначено в Законі України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 №93-IV (надалі - Закон №93-IV). Частинами 1-2 статті 6 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. Частиною 1 статті 33 Закону №93-IV встановлено, що у разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства. Обраний на виборну посаду у відповідній раді, на якій він працює на постійній основі, депутат місцевої ради, який перебуває на службі у військових формуваннях чи правоохоронних органах держави, прикомандировується до місцевої ради із залишенням на цій службі. За змістом частини 2 цієї статті, депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації. У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв`язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що за змістом частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Як передбачено частиною 5 статті 12 Закону №280/97-ВР на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів місцевих рад, що визначені Законом №93-IV. У свою чергу, аналіз норми частини 2 статті 33 Закону №93-IV дає підстави для висновку, що депутатам місцевої ради гарантується право на надання, після закінчення їх повноважень за виборною посадою, попередньої роботи (посади). Проте, таке право може бути реалізовано за умови наявності тієї самої або іншої рівноцінної посади на попередній роботі або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації. Неможливість надання відповідної роботи (посади) є підставою для збереження за депутатом середньої заробітної плати на період працевлаштування, але не більше шести місяців. Слід наголосити, що під неможливістю надання відповідної роботи (посади) необхідно розуміти лише об`єктивну неможливість надати депутату місцевої ради, звільненому з виборної посади, попередньої посади через ліквідацію підприємства, установи, організації, її скорочення тощо. Правові висновки аналогічного змісту наведені у постанові Верховного Суду від 26.12.2019 у справі №570/3880/16-а. Судами попередніх інстанцій з`ясовано ту обставину, що позивач, до обрання його на посаду сільського голови Соловіївської сільради, здійснював підприємницьку діяльність як фізична особа-підприємець, яку припинив за власним рішенням, про що 24.01.2011 були внесені відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначена обставина не свідчить про неможливість надання позивачу відповідної роботи (посади) після його звільнення з виборної посади. При цьому, судами попередніх інстанцій досліджено, що до обрання на посаду сільського голови Соловіївської сільради позивач не перебував у трудових відносинах з жодним підприємством, установою та організацією. Отже, суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що у відповідача були відсутні визначені частиною 2 статті 33 Закону №93-IV підстави для збереження за позивачем розміру середньої заробітної плати на період працевлаштування, але не більше шести місяців. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 13.08.2020 у справі №174/445/16-а (2-а/174/18/2016). Як зазначено у пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25 та частини 14 статті 46, частин 1,10 статті 59 Закону №280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону №280/97-ВР). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. У той же час, у вказаному рішенні Конституційного Суду України також йдеться про те, що органи місцевого самоврядування наділені правом за власною ініціативою або за ініціативою інших заінтересованих осіб змінювати чи скасовувати раніше прийняті ними ненормативні правові акти, в тому числі, з мотивів невідповідності Конституції чи законам України. Відтак, законодавством встановлена можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин. Правові висновки аналогічного змісту наведені у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 по справі №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016). Суди попередніх інстанцій, на основі довідки Соловіївської сільради від 15.02.2016 №44 встановили, що після прийняття розпорядження сільського голови Соловіївської сільради від 10.11.2015 №3-к "Про збереження середньої зарплати ОСОБА_1 звільненого з посади у зв`язку з закінченням повноважень сільського голови" і до прийняття оспорюваного розпорядження від 13.01.2016 №1-к про його скасування жодних коштів позивачу не виплачувалося. Зважаючи на те, що таке розпорядження про збереження за позивачем середньої заробітної плати на період працевлаштування, але не більше шести місяців, так і залишилось не реалізованим, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про дотримання відповідачем власних повноважень при прийнятті розпорядження про його скасування, яке оскаржується в межах даної адміністративної справи. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Таким чином, з огляду на викладене, оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, а касаційну скаргу слід залишити без задоволення. Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Брусилівського районного суду Житомирської області від 25 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року у справі № 275/318/16-а залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н. В. Шевцова