Постанова Велика Палата ВС № 9901/372/19

П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 18 листопада 2020 року м. Київ Справа № 9901/372/19 Провадження № 11-249заі20 Велика Палата Верховного Суду у складі: головуючого судді-доповідача Князєва В. С., суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., за участю: секретаря судового засідання Орєшко Ю. О., позивача ОСОБА_1 , представника позивача - Тарасюка О. І., Гончар О. В., представника відповідача - Пантюхової Л. Р., розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 05 липня 2019 року № 486/2019 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2020 року (судді Блажівська Н. Є., Бившева Л. І., Білоус О. В., Желтобрюх І. Л., Шипуліна Т. М.), У С Т А Н О В И Л А: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним та нечинним повністю Указ Президента України від 05 липня 2019 року № 486/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України».

2. На обґрунтування позову зазначила, що відповідачем видано оскаржуваний Указ про її звільнення з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України всупереч вимогам чинного законодавства, а саме з підстав та в порядку, не передбачених Законом України «Про Антимонопольний комітет України». Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 09 липня 2020 року у задоволенні позову відмовив.

4. Своє рішення суд обґрунтував тим, що Президент України діяв у межах повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, на виконання чіткої, універсальної і безумовної підстави, визначеної законом, яка не передбачає можливості вибору поведінки у суб`єкта призначення, виконав покладений на нього обов`язок щодо звільнення із займаної посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України з огляду на набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за пов`язане з корупцією правопорушення. Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги

5. В апеляційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2020 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю. Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги

6. Від відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. Рух апеляційної скарги

7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 27 жовтня 2020 року призначила справу до апеляційного розгляду у судовому засіданні. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

8. Судом установлено, що ОСОБА_1 призначено на посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України на підставі Указу Президента від 29 червня 2015 року № 378/2015 та наказу від 26 серпня 2015 року № 542-ВК.

9. Постановою Солом`янського районного суду міста Києва від 08 лютого 2019 року у справі № 760/31723/18 ОСОБА_1 за несвоєчасне подання до Національного агентства з питань запобігання корупції повідомлення про суттєві зміни в майновому стані визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та застосовано до неї адміністративне стягнення у виді штрафу в сумі 1700,00 грн. Постанова набрала законної сили 25 березня 2019 року.

10. Голова Антимонопольного комітету України 04 липня 2019 року звернувся до Президента України з листом № 100-29/01-8517, в якому просив прийняти рішення щодо звільнення державних уповноважених відповідно до компетенції Президента України, визначеної Законом України «Про Антимонопольний комітет України», зокрема і ОСОБА_1 , до якого долучив інформацію про притягнення позивачки до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

11. Президент України 05 липня 2019 року видав Указ № 486/2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.

12. Згідно із записом у трудовій книжці ОСОБА_1 її звільнено з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України на підставі вказаного вище Указу та наказу Антимонопольного комітету України від 05 липня 2019 року № 822-ВК.

13. Вважаючи, що Указ від 05 липня 2019 року № 486/2019 року видано відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства, позивачка звернулась до суду із цим позовом.

14. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

16. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

18. Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України визначаються Законом України «Про Антимонопольний комітет України», згідно з частиною першою статті 1 якого Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

19. Положеннями частини першої статті 2 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» визначено, що Антимонопольний комітет України підконтрольний Президенту України та підзвітний Верховній Раді України.

20. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України утворюється у складі Голови та восьми державних уповноважених.

21. Згідно з частинами першою, сьомою статті 11 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» державні уповноважені Антимонопольного комітету України призначаються на посади та звільняються з посади Президентом України за поданням Прем`єр-Міністра України, яке вноситься на підставі пропозиції Голови Антимонопольного комітету України. Державні уповноважені є членами Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу.

22. Перший заступник, заступник Голови Антимонопольного комітету України, державний уповноважений Антимонопольного комітету України, крім загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, може бути звільнений з посади: за станом здоров`я, який перешкоджає продовженню роботи; за власним бажанням; в разі грубого порушення службових обов`язків або вчинення ним злочину (частина друга статті 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»).

23. Пунктом 1 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державна служба припиняється у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону).

24. Відповідно до підпункту 3 частини першої, частини другої статті 84 Закону України «Про державну службу» підставами для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеження є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення. В такому випадку суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з моменту набрання законної сили рішенням суду.

25. Аналізуючи положення статей 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» та 84 Закону України «Про державну службу» суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного уповноваженого до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення є достатньою підставою для звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.

26. Водночас, на думку Великої Палати Верховного Суду, визначена у частині першій статті 11 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» процедура звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України не може застосовуватися у випадках, пов`язаних зі звільненням із загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, оскільки у такому разі підстави звільнення є безумовними і жодним чином не обґрунтовують потреби у політичній волі та розсуді одразу трьох суб`єктів державної влади - Президента України, Прем`єр-Міністра України та Голови Антимонопольного комітету України.

27. Дотримання процедури вираження кожним із цих носіїв політичної влади власного розсуду при вирішенні зазначеного питання буде спрямоване на досягнення законної мети та становитиме реальну гарантію від незаконного звільнення у випадку, якщо йтиметься про звільнення як спосіб застосування механізму реалізації відповідальності влади, тобто політичної відповідальності. Натомість, така мета не досягається при звільненні із загальних підстав, оскільки виключає будь-яку можливість розсуду роботодавця і характеризується безальтернативністю його поведінки.

28. Таким чином, оскільки у справі, яка переглядається, звільнення позивачки не пов`язане з потребою висловлення політичного розсуду, натомість її звільнено із загальної підстави, визначеної Законом України «Про державну службу», яка є безумовною, то процедура її звільнення також має ґрунтуватися на вимогах саме цього Закону.

29. Слід зауважити, що право на доступ до публічної служби не є абсолютним. Про це неодноразово зазначав у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ). У разі коли є конфлікт декількох прав, кожне з яких гарантоване Конвенцією, варто зважити всі інтереси, що поставлені на карту. У разі якщо держава зобов`язана однаково забезпечувати права, які гарантовані Конвенцією і між якими існує конфлікт, та якщо захист одного права призведе до втручання в інше право, саме держава покликана обрати адекватний засіб для того, щоб відповідне втручання у право було пропорційним і таким, що переслідує легітимну мету. Втручання може вважатись необхідним у демократичному суспільстві для досягнення легітимної мети, якщо воно відповідає невідкладній соціальній потребі і здійснені національними органами засоби є відповідними та достатніми (див. mutatis mutandis пунктів 123, 124 рішення ЄСПЛ від 12 червня 2014 року у справі «Фернандес Мартінес проти Іспанії»).

30. Обговоривши правомірність втручання у право ОСОБА_1 обіймати посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України з підстав набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення її до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що таке втручання (обмеження) передбачено законом, переслідувало легітимну мету та було пропорційним їй.

31. Щодо здійснення втручання «згідно із законом», то, як було зазначено вище, за змістом положень статті 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» та статті 84 Закону України «Про державну службу» набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного уповноваженого до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення є підставою для звільнення державного уповноваженого Антимонопольного комітету України.

32. Суд попередньої інстанції правильно встановив, що в цій справі були підстави застосовувати названі правові норми, процедуру, яка передбачала їх реалізацію, було дотримано, порядок звільнення позивачки узгоджувався із чинними нормативно-правовими актами. Отже, у цьому випадку втручання в права ОСОБА_1 було здійснено «згідно із законом».

33. Щодо того, чи переслідувало оцінюване у розглядуваній справі втручання легітимну мету та було пропорційним їй, то, на думку Великої Палати Верховного Суду, вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення є несумісним з обійманням посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України, а звільнення із цієї підстави є виправданим з огляду на високий статус цього органу, визначену Законом мету його діяльності - забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель (частина перша статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»), а також роль державного уповноваженого Антимонопольного комітету України як члена цього вищого колегіального органу (частина п`ята статті 11 цього ж Закону). При цьому важливо зауважити, що законодавець не ставить зазначену підставу звільнення із згаданої посади у залежність від тяжкості вчиненого корупційного правопорушення, натомість визначальним для цього є сам факт притягнення до відповідальності за це в установленому законом порядку.

34. За змістом частини другої статті 1 цього Закону особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України обумовлюються його завданнями та повноваженнями, в тому числі роллю у формуванні конкурентної політики, і полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення, зокрема, державних уповноважених Антимонопольного комітету України, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Антимонопольного комітету України тощо.

35. У зв`язку із зазначеним Велика Палата Верховного Суду вважає, що втручання у право ОСОБА_1 обіймати посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України здійснювалося «згідно із законом», переслідувало легітимну мету та було пропорційним їй.

36. ЄСПЛ у пункті 170 рішення у справі «Олександр Волков проти України» вказав, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «C. G. та інші проти Болгарії» (C. G. and Others v. Bulgaria), заява №1365/07, п. 39).

37. У пункті 169 вказаного рішення ЄСПЛ зазначив, що закон має бути доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (див., серед інших джерел, рішення від 25 березня 1998 року у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), п. 55, Reports of Judgments and Decisions 1998-II).

38. Враховуючи, що положення статті 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» на момент призначення позивачки 29 червня 2015 року вже були чинними, суд першої інстанції зробив правильний висновок про те, що позивачка знала або могла знати про чітко визначений законодавством перелік підстав, з настанням яких державний уповноважений Антимонопольного комітету України підлягає звільненню.

39. Відповідно до частини другої статті 84 Закону України «Про державну службу» у випадках, зазначених у пунктах 1-4, 6 частини першої цієї статті, суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення факту, передбаченого цією статтею, якщо інше не встановлено законом, а у випадку, зазначеному у пункті 5 частини першої цієї статті, - у порядку, визначеному статтею 32 цього Закону.

40. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення - це державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

41. Враховуючи, що ОСОБА_1 на посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України призначено Президентом України, то саме відповідач зобов`язаний звільнити державного уповноваженого Антимонопольного комітету України, оскільки вибору поведінки (дискреції) для суб`єкта призначення положення частини другої статті 84 Закону України «Про державну службу» не передбачає.

42. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № К(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

43. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.

44. Дискреція передбачає свободу вибору з-поміж декількох законних альтернатив. Коли ж передбачений тільки один законний варіант, тоді дискреція відсутня. Адже дискреція передбачає відсутність обов`язку застосовувати лише одну визначену можливість, і передбачає наявність декількох варіантів.

45. Виходячи з наведеного спеціальні процедури, передбачені під час звільнення особи з посади, не застосовуються у випадку набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до адміністративної відповідальності за корупційне або пов`язане з корупцією правопорушення.

46. Щодо твердження позивачки про те, що після прийняття Закону України № 889-VIII «Про державну службу» в редакції від 10 грудня 2015 року, в якій положеннями статті 3 визначено, що дія цього Закону не поширюється, зокрема, на державного уповноваженого Антимонопольного комітету України, який є членом цього комітету, слід зазначити, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

47. Враховуючи те, що спеціальним законом у спірних правовідносинах є Закон України «Про Антимонопольний комітет України», то Закон України «Про державну службу», який є в цьому випадку загальним, хоча і прийнятим пізніше, не має переваги над спеціальним давнішим.

48. Так, спеціальним законом «Про Антимонопольний комітет України» у статті 18 передбачено лише три спеціальні підстави для звільнення державного уповноваженого, такі, що відмінні від загальних підстав, передбачених у законодавстві про працю та про державну службу, є спеціальними саме для такої категорії посад публічної служби, але це не означає, що така особа не може бути звільнена з інших підстав, передбачених загальним законодавством.

49. Відповідно, норма статті 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» передбачає правило, що «державний уповноважений Антимонопольного комітету крім загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, може бути звільнений з посади…», тобто ця норма є бланкетною і відсилає до законодавства про працю та про державну службу.

50. Якщо пристати на позицію, що Закон України «Про державну службу» в цій частині не поширюється на позивачку, тоді би була відсутня правова підстава для звільнення такого державного уповноваженого у зв`язку із закінченням строку, на який його призначено, у зв`язку із втратою громадянства України, у зв`язку із врегулюванням конфлікту інтересів, у зв`язку із застосуванням Закону України «Про очищення влади» тощо, оскільки всі ці підстави також не передбачені Законом України «Про Антимонопольний комітет України», і не передбачені загальним трудовим законодавством. Тому така позиція є хибною.

51. Також необхідно звернути увагу і на те, що норма статті 18 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» також є бланкетною і в частині підстав та порядку притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, так само відсилає до норм загального законодавства.

52. Щодо тверджень позивачки про те, що її звільнення мало відбутися на підставі подання Прем`єр-Міністра України, то вони також спростовуються тим, що закон прямо передбачає порядок звільнення у випадку притягнення особи до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, а саме - суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити таку особу протягом трьох днів.

53. Так, у випадку притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі рішення суду факт порушення та його кваліфікація вже встановлені самим рішенням суду, що набрало законної сили, і не потребують подальшого аналізу та не допускають будь-якої дискреції суб`єкта призначення при прийнятті рішення про звільнення. Закон містить конструкцію «суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити…». В цьому полягає відмінність звільнення за цією процедурою від звільнення за іншими підставами.

54. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції, що при виданні Указу від 05 липня 2019 року № 486/2019 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного уповноваженого Антимонопольного комітету України» Президент України діяв в межах повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, а отже, підстав для задоволення позову немає. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

55. Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування рішення немає. Висновки щодо розподілу судових витрат

57. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

58. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 310, 316, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду П О С Т А Н О В И Л А:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2020 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий суддя-доповідач В. С. Князєв Судді: Н. О. Антонюк Ж. М. Єленіна Т. О. Анцупова О. С. Золотніков С. В. Бакуліна В. М. Сімоненко В. В. Британчук О. С. Ткачук Ю. Л. Власов В. Ю. Уркевич М. І. Гриців О. Г. Яновська В. І. Данішевська