Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 497/868/19

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД _________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 02 грудня 2020 р.м.ОдесаСправа № 497/868/19 Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А.В. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Осіпова Ю.В., суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О., за участю секретаря Ішханяна Р.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Болградської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року (м. Одеса, дата складання повного тексту рішення - 13.11.2019р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Болградської міської ради Одеської області, 3-х осіб ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, - В С Т А Н О В И В: 07.06.2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Болградського районного суду Одеської області із адміністративним позовом до Болградської міської ради Одеської області, 3-х осіб ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , в якому просили суд визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 24.04.2019р. №1863-VII «Про внесення змін в рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання»». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення міськради було ухвалено без врахування думки позивачів, без їх згоди, та з порушенням норм діючого законодавства. Ухвалою Болградського районного суду Одеської області від 14.06.2019 року направлено дану справу за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Болградської міської ради Одеської області від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VІІ «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VІІ скликання»» в частині, що стосується ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . В іншій частині позовних вимог - відмовлено. Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник Болградської міської ради Одеської області 04.12.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07.11.2019 року та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 року (прийнятою в порядку письмового провадження) апеляційну скаргу Болградської міської ради Одеської області - залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07.11.2019 року - без змін. Постановою Верховного Суду від 16.10.2020 року постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 року - скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. В судове засідання суду апеляційної інстанції 02.12.2020р. сторони не з`явились, про день, час та місце розгляду справи були своєчасно та належним чином повідомлені. 30.11.2020р. до суду апеляційної інстанції надійшло клопотання відповідача - Болградської міської ради Одеської області про розгляд справи за відсутністю представника міськради (апелянта). В зв`язку з вказаними вище обставинами, враховуючи вказане вище клопотання відповідача, встановлений на всій території України «особливий» режим «карантину», а також з метою запобігання поширенню як на території України, так і приміщеннях 5ААС, респіраторної хвороби «COVID-19», спричиненої «коронавірусом SARS-CoV-2» та убезпечення як сторін по справі, так і працівників суду від вищевказаної особливо небезпечної інфекційної хвороби, апеляційний суд розглянув справу у відкритому судовому засіданні без участі сторін та за наявними у справі матеріалами (доказами). Заслухавши суддю-доповідача, та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення. Судом апеляційної інстанції встановлені наступні обставини справи. Позивачі - ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) і ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) є депутатами Болградської міської ради VII скликання, що підтверджується посвідченнями №6, і №25 від 12.11.2015 року. 26.11.2015р. рішенням Болградської міської ради VII скликання року №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» позивача ОСОБА_1 , на підставі його особистого волевиявлення, було обрано до складу постійної комісії Белградської міської ради VII скликання з питань бюджету, фінансів та цін, а позивача ОСОБА_2 , на підставі її особистого волевиявлення, обрано до складу постійної комісії Болградської міської ради VII скликання з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв`язку та комунальної власності. 24.04.2019р. рішенням Болградської міської ради VII скликання від №1863-УІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» позивачів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виключено зі складу постійних комісії міської ради відповідно з питань бюджету, фінансів та цін та з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв`язку та комунальної власності, та включено до складу постійної комісії з питань побутового, торгівельного обслуговування, розвитку підприємницької діяльності. Не погоджуючись з таким рішеннями міськради, позивачі звернулись до суду із даним позовом. Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості позовних вимог та, відповідно, з часткової неправомірності спірного рішення відповідача. Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне. Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України. У відповідності до ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Як передбачено положеннями ч.1 ст.3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Згідно з ч.1 ст.49 Закону України №280/97-ВР, повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради. В свою чергу, у відповідності до ч.2 ст.49 Закону України №280/97-ВР, депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Разом з тим, як слідує зі змісту вимог ч.1 ст.10 Закону України №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Як передбачено п.2 ч.1 ст.26 Закону України №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій. Згідно з ч.ч.1-3 ст.47 Закону України №280/97-ВР, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. При цьому, ч.15 ст.47 Закону №280/97-ВР передбачено, що перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються «Регламентом відповідної ради» та «Положенням про постійні комісії», що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради. Як визначено положеннями ч.1 ст.59 вказаного вище Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Так, відповідно до п.3.4.1 «Регламенту Болградської міської ради VII скликання» (затв. рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII), постійні комісії міської ради є органами міської ради, відповідальними перед нею та їй підзвітними, обираються з депутатів, для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, віднесених до їх віддання, здійснення контролю за виконанням рішень міської ради. Пунктом 3.4.2 вищезазначеного Регламенту, окрім іншого, визначено, що міська рада обирає на строк повноважень міської ради постійні комісії в складі голови постійних комісій та членів комісій. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. А як передбачено п.3.4.9 вказаного Регламенту, постійні комісії міської ради попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження міською радою, готують висновки з цих питань. Крім того, відповідно до п.2 розділу І «Положення про постійні комісії Болградської міської ради VII скликання» від 26.11.2015р. №8-VII, постійні комісії є органами ради, які обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Таким чином, положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII свідчать про те, що постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії, оскільки через участь у пленарних засіданнях ради та у постійних комісіях, депутати здійснюють свої депутатські повноваження. Так, як встановлено з матеріалів справи та вже зазначалося вище, рішенням Болградської міської ради VII скликання від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» ОСОБА_1 обрано до складу постійної комісії Белградської міської ради VII скликання з питань бюджету, фінансів та цін, а ОСОБА_2 обрано до складу постійної комісії Болградської міської ради VII скликання з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв`язку та комунальної власності. Тобто, позивачів обрано до складу вищезазначених постійних комісій Болградської міської ради Одеської області на строк її повноважень. Однак, в подальшому, як свідчать матеріали справи, оскаржуваним рішенням Болградської міської ради VII скликання від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання»», в порушення ст.47 Закону України №280/97-ВР та п.3.4.2 Регламенту Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 було виключено зі складу постійних комісії міської ради з питань бюджету, фінансів та цін, та з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв`язку та комунальної власності відповідно, та включено до складу постійної комісії з питань побутового, торгівельного обслуговування, розвитку підприємницької діяльності. При цьому, слід звернути увагу на те, що спірне рішення міської ради №1863-VІІ не містить будь-яких обґрунтованих підстав та причин зміни складу цих постійних комісій. Разом з тим, відповідно до вимог ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування», для депутата, який увійшов до складу постійної комісії або обраний її головою, таке обрання є гарантією його роботи у раді відповідного скликання на весь період її повноважень. Крім того, питання зміни структури постійних комісій, в порушення ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування» не розглядалися та не вирішувалися самими постійними комісіями. До того ж, слід звернути увагу і на практику Європейського суду з прав людини, яка, відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», має бути застосована при розгляді справ, в тому числі, як джерело права. Так, ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях зазначав, що предмет і мета Конвенції як інструменту захисту прав людини потребують такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані права були б не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними (п.53 рішення у справі «Ковач проти України» від 07.02.2008р., п.59 рішення у справі «Мельниченко проти України» від 19.10.2004р., п.50 рішення у справі «Чуйкіна проти України» від 13.01.2011р., п.54 рішення у справі «Швидка проти України» від 30.10.2014 року, тощо). З вказаних рішень випливає, що суд повинен оцінювати фактичні обставини справи з урахуванням того, що права, гарантовані Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, мають залишатися ефективними, іншими словами, людину не можна ставити в ситуацію, коли вона завідомо не може реалізувати своїх прав навіть теоретично. Таким чином, враховуючи вищезазначене, судова колегія, повторно оцінивши наявні у справі докази в їх сукупності, вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткову неправомірність прийнятого відповідачем спірного рішення та, відповідно, наявності усіх законних підстав для його скасування в частині, що стосується позивачів. Окрім того, судова колегія, при ухваленні даного рішення, також вважає за необхідне зазначити й про те, що Верховна Рада України своєю постановою від 15.07.2020 року №795-ІХ та ЦВК своєю постановою від 08.08.2020 року №160, призначили чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на неділю, 25.10.2020 року, які вже відбулися. При цьому, постановою Болградської міської ТВК від 21.11.2020р. №93 було визначено дату проведення пленарного засідання першої сесії Болградської міської ради на 27.11.2020 року о 14:00, яке, в свою чергу, теж вже відбулося. Таким чином, оскільки 25.10.2020 року фактично вже відбулися вибори депутатів Болградської міської ради Одеської області та 21.11.2020р. вже було проведено пленарне засідання першої сесії міськради нового скликання, то відповідно, попереднє скликання депутатів (як і склад постійних комісій) фактично вже припинило свою діяльність, у зв`язку з чим, судова колегія зазначає, що на момент розгляду даної справи, судом апеляційної інстанції 02.12.2020 року, спірні правовідносини фактично вже втратили свою актуальність як для позивачів, так і для відповідача. До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права. Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін. Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Болградської міської ради Одеської області - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року - без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст постанови виготовлено 03.12.2020р. Головуючий у справі суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов Судді: І.П. Косцова В.О. Скрипченко