Постанова КАС ВС № 320/6290/15-а(2-а/320/06/16)

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 грудня 2020 року м. Київ справа № 320/6290/15-а(2-а/320/06/16) адміністративне провадження № К/9901/43740/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л. розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства "Браво" на постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 28 вересня 2016 року (головуючий суддя Горбачова Ю.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року (колегія суддів: Олефіренко Н.А., Білак С.В., Шальєва В.А.) у справі за позовом Приватного підприємства «Браво» до Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради, комісії з питань розміщення реклами у м. Мелітополі, виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області, третя особа - управління житлово-комунального господарства Мелітопольської міської ради Запорізької області, про визнання незаконними дій та скасування рішення, ВСТАНОВИВ: Приватне підприємство «Браво» звернулося до суду з позовом, в якому просило: визнати незаконним та скасувати рішення Виконавчого комітету Мелітопольської міської ради від 25.06.2015 за № 108/2; визнати незаконними дії Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо погодження переносу рекламних конструкцій, які належать ПП «Браво» та розташовані по проспекту 50-річчя Перемоги, 29 та 29 а у м. Мелітополі; визнати незаконним та скасувати рішення Комісії з питань розміщення реклами у м. Мелітополі від 02.07.2015 протокол №4, яка створена виконавчим комітетом Мелітопольської міської ради Запорізької області. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі рішення виконавчого комітету Мелітопольської міської ради від 25.06.2015 №108/2 «Про затвердження схеми благоустрою» Комісією з питань розміщення реклами у м. Мелітополі 02.07.2015 було прийнято рішення про надання інших місць для перенесення рекламних конструкцій, про що Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради Запорізької області повідомило підприємство з пропозицією в 10-денний термін звільнити територію від об`єктів зовнішньої реклами. Такими діями відповідачів порушені права позивача і вони мають ознаки наявності небезпеки заподіяння шкоди, оскільки позбавляють позивача можливості займатися господарською діяльністю та нанесуть значні матеріальні збитки, які виразяться в неотриманні коштів від рекламодавців на розміщення реклами, штрафних санкціях за нерозміщення вже сплаченої реклами, вартості демонтажу рекламних конструкцій, вартості монтажу рекламних конструкцій. Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 28 вересня 2016 року позов задоволено частково. Визнано незаконними дії Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо порядку погодження переносу рекламних конструкцій, які розташовані по проспекту 50-річчя Перемоги, 29 та по проспекту 50-річчя Перемоги, 29 а у м. Мелітополі і належать ПП «Браво». В іншій частині вимог відмовлено. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 28 вересня 2016 року скасовано та ухвалено нову про відмову у задоволенні позову. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами, при винесенні спірних рішень, не було враховано, що у відповідачів відсутні правові підстави для вчинення оскаржуваних дій. У запереченні на касаційну скаргу виконавчий комітет Мелітопольської міської ради Запорізької області просив відмовити у задоволенні касаційної скарги, так як рішення суду апеляційної інстанції є законним та мотивованим. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. Справу передано до Верховного Суду. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків. Як установлено апеляційним судом, на підставі дозволів № 303/06 та 1/08 на розміщення зовнішньої реклами ПП «Браво» розміщено рекламні конструкції у м. Мелітополі: проспект 50-річчя Перемоги, 29 та проспект 50-річчя Перемоги, 29а. Крім того, позивачем з Управлінням комунальної власності Мелітопольської міської ради укладено договори: № 1129 від 06.06.2011 на тимчасове користування місцем розташування рекламної конструкції, яке передане позивачу на підставі акту приймання-передачі місця на тимчасове користування для розміщення спеціальної конструкції від 06 червня 2011 року, № 1064 від 01.10.2010 на тимчасове користування місцем розташування рекламної конструкції, яке передане позивачу на підставі акту приймання-передачі місця на тимчасове користування для розміщення спеціальної конструкції від 27 травня 2011 року. Листом від 13.07.2015 № 1463/01-15 Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради повідомило Позивача про перенос рекламних конструкцій, які розташовані по проспекту 50-річчя Перемоги, 27-29 у м. Мелітополі. Керівництво ПП «Браво» не погодилося на зміну місця розташування рекламних засобів, про що повідомив Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради листом від 20.08.2015 року. Разом з цим, вважаючи, що відповідачі діяли протиправно, незаконно і безпідставно, позивач звернувся до суду з указаним позовом. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходячи з положень Порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами в м. Мелітополі, дійшов висновку, що підставою для проведення демонтажу, окрім виникнення загрози життю або здоров`ю людей та/або заподіяння шкоди третім особам, є прийняття виконавчим комітетом відповідного рішення. Оскільки виконавчим комітетом відповідне рішення про демонтаж рекламних конструкцій ПП «Браво» не приймалось, тому дії відповідача-1 щодо вимагання переносу рекламних конструкцій та погрози здійснення демонтажу є необґрунтованими. Відмовляючи в задоволенні позову в частині визнання незаконним та скасування рішення Комісії з питань розміщення реклами у м. Мелітополі від 02.07.2015 протокол № 4, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до Порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами в м. Мелітополі комісія з питань розміщення реклами в місті Мелітополі - постійно діючий консультативно-дорадчий орган, тобто по своїй суті Комісія є лише консультативним органом і рішення цієї комісії носять лише рекомендаційний характер для інших органів в сфері розміщення зовнішньої реклами, тому рішення Комісії, викладене у протоколі № 7 від 12.08.2015, не тягне будь-яких наслідків для розповсюджувачів реклами, які зазначені в цьому протоколі, а тому не підлягає скасуванню. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі дослідив обставини, які мають значення для справи, не вірно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду першої інстанції в частині задоволених вимог про визнання незаконними дій Управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради щодо порядку погодження переносу рекламної конструкції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову в цій частині. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV), цей Закон визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. Відповідно до ст. 5 Закону № 2807-IV, управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють: Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень. Згідно статті 14 Закону України «Про основи містобудування» від 16.11.92 №2780-XII, до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: визначення території для містобудівних потреб згідно з рішенням відповідної ради; встановлення в межах своїх повноважень на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок; забезпечення в установленому законодавством порядку розробки і подання на затвердження відповідних рад місцевих містобудівних програм, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній; проведення робіт з прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у порядку, встановленому законодавством; організація охорони культурної спадщини; організація робіт, пов`язаних із створенням і веденням містобудівного кадастру населених пунктів; забезпечення в установленому законом порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації під час планування та забудови відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації та проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу; здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності експлуатації будинків і споруд незалежно від форми власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів. Виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад вирішують й інші питання містобудівної діяльності, визначені законом. Виходячи з аналізу указаної норми, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції в тому, що вказана стаття не містить заборон на затвердження технічної документації з питань благоустрою територій населених пунктів. Крім того, стаття 30 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.97 № 280/97-ВР, крім іншого, визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва, до відання яких належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема і такі як організація благоустрою населених пунктів; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян (п.п.7 п.«а» ч.1 вказаної статті). Зі статті 1 Закону № 2807-IV убачається, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання. Відповідно до ч. 1 ст. 22 вказаного Закону передбачено, що комплексним благоустроєм вважається проведення на визначеній території населеного пункту (мікрорайон, квартал, парк, бульвар, вулиця, провулок, узвіз тощо) комплексу робіт з улаштування (відновлення) покриття доріг і тротуарів, обладнання пристроями для безпеки руху, озеленення, забезпечення зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами, встановлення малих архітектурних форм, здійснення інших заходів, спрямованих на поліпшення інженерно-технічного і санітарного стану території, покращання її естетичного вигляду. Технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється з метою здійснення комплексу заходів з благоустрою територій, окремих об`єктів благоустрою, їх частин і може бути включена до правил благоустрою території відповідного населеного пункту. Технічна документація з питань благоустрою населених пунктів погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником (ст. 35 Закону № 2807-IV). Таким чином, Верховний Суд погоджується з колегією суддів апеляційного суду в тому, що наведені норми в їх сукупності свідчать про наявність у виконавчих комітетів міських рад повноважень щодо організації та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів і, як наслідок, права затвердження технічної документації з питань благоустрою населених пунктів, якщо такий виконавчий комітет виступає її замовником, що, в свою чергу, свідчить про відсутнітсь підстав для визнання незаконним та скасування рішення від 25.06.2015 № 108/2. Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про рекламу» від 03.07.96 № 270/96-ВР (далі - Закон № 270/96-ВР) реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг. Згідно положень ч.1 ст.16 Закону України «Про рекламу», розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами. Згідно п.3 Типових правил розміщення зовнішньої реклами № 2067, зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил. У відповідності до п.5 Типових правил № 2067 для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами. В даному випадку робочим органом є управління комунальною власністю Мелітопольської міської ради (п.2.3 Порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами в м. Мелітополі, затвердженого рішенням Мелітопольської міськради від 29.08.2007 № 3/28). За приписами п.6 Типових правил № 2067 до повноважень робочого органу, зокрема, належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів. Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу (п.24 Типових правил № 2067). Так, між управлінням комунальною власністю Мелітопольської міської ради (Робочий орган) та ПП «Браво» (Користувач) укладено договори на тимчасове користування місцем розташування рекламної конструкції на підставі вище перелічених дозволів, а саме: - договір № 1064 від 27.05.2011 щодо розміщення на підставі дозволу № 1/08 окремо розташованого рекламного щита на проспекті 50-річчя Перемоги, 29а; - договір № 1129 від 06.06.2011 щодо розміщення на підставі дозволу № 303/06 окремо розташованого рекламного щита по проспекту 50-річчя Перемоги,

29. Вказані Договори на тимчасове користування місцем розташування рекламної конструкції мають ідентичні умови, серед яких, зокрема, такі: Відповідно до пп.4.1.3 п.4.1 указаних Договорів, робочий орган має право: ініціювати здійснення демонтажу спеціальних конструкцій у випадках, передбачених законодавством про рекламу, умовами цього договору та Порядком розміщення зовнішньої реклами в місті Мелітополі. Робочий орган зобов`язується при необхідності демонтажу об`єкту зовнішньої реклами у зв`язку із зміною містобудівної ситуації Робочий орган зобов`язується надати пропозиції Користувачу щодо іншого рівноцінного місця, яким вважається місце, що знаходиться у тій самій територіальній зоні міста (для розміщення рекламних засобів) у відповідності до Порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами в місті Мелітополі. У разі досягнення згоди щодо нового місця розміщення рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл. Відшкодування витрат, пов`язаних з демонтажем та монтажем рекламного засобу на новому місці, здійснюється відповідно до договору з власником місця розташування рекламного засобу або уповноваженою ним особою. В разі недосягнення згоди дія договору припиняється та дозвіл скасовується (пп.4.2.2 п.4.2 Договорів). Користувач зобов`язується при необхідності демонтажу об`єкту зовнішньої реклами у зв`язку із зміною містобудівної ситуації, після надання Робочим органом пропозиції Користувачу щодо рівноцінного місця для переносу конструкції, в разі своєї згоди Користувач повинен пройти погодження з необхідними особами (установами), в разі відмови дія договору припиняється та дозвіл скасовується (пп.4.4.6 п.4.4 договорів) Протягом 5-ти робочих днів з дня отримання письмового повідомлення, у випадку, передбаченому п.4.2.2 демонтувати спеціальну конструкцію на місці запланованих робіт з реконструкції, ремонту, будівництва (пп.4.4.12 п.4.4 Договору). У разі невиконання вимог Робочого органу щодо звільнення Користувачем місця, у випадках, передбачених цим договором. Робочий орган ініціює здійснення робіт з демонтажу спеціальної конструкції, що розташована на займаному Користувачем місці. При цьому оплата фактичних витрат, пов`язаних з вимушеним проведенням робіт з демонтажу і зберіганням демонтованих спеціальних конструкцій покладається на Користувача (пп.4.4.15 п.4.4 Договорів). Таким чином, умови зазначених Договорів передбачають можливість виникнення необхідності демонтажу об`єкту зовнішньої реклами у зв`язку із зміною містобудівної ситуації і обов`язки сторін у разі виникнення такої необхідності, а також наслідки відмови Користувача від переносу рекламної конструкції до іншого рівноцінного місця, якими є припинення дії Договору та скасування дозволу. Пунктом 28 Типових правил № 2067 встановлено, що у разі зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу, які зумовлюють необхідність зміни місця розташування рекламного засобу, робочий орган у семиденний строк письмово повідомляє про це розповсюджувача зовнішньої реклами. У десятиденний строк з початку зміни містобудівної ситуації, реконструкції, ремонту, будівництва робочий орган надає розповсюджувачу зовнішньої реклами інформацію про інше рівноцінне місце. У разі досягнення згоди щодо нового місця розташування рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл. Відшкодування витрат, пов`язаних з демонтажем та монтажем рекламного засобу на новому місці, здійснюється відповідно до договору з власником місця розташування рекламного засобу. Плата за надання робочим органом послуг, пов`язаних із зміною місця розташування рекламного засобу, не справляється. Строк дії дозволу продовжується на час, необхідний для вирішення питання про надання рівноцінного місця. Після закінчення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу розповсюджувач зовнішньої реклами має пріоритетне право на розташування рекламного засобу на попередньому місці. При цьому, ані Типовими правилами № 2067, ані Порядком розміщення об`єктів зовнішньої реклами в м. Мелітополі та додатком до вказаного Порядку - Порядком демонтажу РЗ, не визначена процедура узгодження (погодження) зміни місця розташування рекламного засобу з розповсюджувачем зовнішньої реклами. Про необхідність зміни місця розташування рекламного засобу і надане інше рівноцінне місце розповсюджувач зовнішньої реклами відповідно до наведених вище правових норм лише повідомляється робочим органом. Зі свого боку розповсюджувач зовнішньої реклами може погодитись або не погодитись із запропонованим іншим місцем розташування рекламного засобу. У разі досягнення згоди щодо нового місця розташування рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл. Відмова від переносу рекламної конструкції до іншого рівноцінного місця є підставою припинення дії договору на розміщення рекламного засобу та скасування дозволу. Отже, апеляційний суд дійшов вірного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовної вимоги про визнання незаконними дій відповідача - управління комунальної власності Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо порядку погодження переносу рекламної конструкції виходячи з встановлених обставин справи. Щодо рішення Комісії з питань розміщення реклами у м. Мелітополі, оформленого протоколом № 4 від 02.07.2015, Верховний Суд зазначає наступне. У протоколі № 4 від 02.07.2015 засідання Комісії з питань розміщення реклами в м. Мелітополі зафіксовано рішення Комісії про перенесення рекламних конструкцій ПП «Браво», які розташовані в місці проведення робіт, на нові, рівноцінні місця, що відповідають означеній зоні, у зв`язку з запланованим виконанням робіт з благоустрою території, на якій розміщені вищевказані рекламні конструкції. Однак, рішення про перенос на інше рівноцінне місце розташування рекламних конструкцій ПП «Браво» прийнято з огляду на зміни містобудівної ситуації, здійснення робіт з благоустрою по проспекту 50-річчя Перемоги в місті Мелітополі, що свідчить про наявність правових підстав для прийняття Комісією означеного рішення і не суперечить укладеним позивачем з управлінням комунальною власністю Мелітопольської міської ради договорам щодо розміщення рекламних засобів. Не дають підстав для скасування рішення суду попередньої інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)). При цьому Верховний Суд зазначає, що постанова Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 28 вересня 2016 року не може бути предметом розгляду у Верховному Суду, так як постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року вказане судове рішення скасовано. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Приватного підприємства "Браво" залишити без задоволення. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді А.І. Рибачук Л.Л. Мороз