Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 540/344/20

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 04 листопада 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/344/20 Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів Косцової І.П., Скрипченка В.О., при секретарі Ішханяні Р.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (м. Херсон, дата складання повного тексту рішення 28.07.2020р.) по справі за адміністративним позовом депутата Херсонської міської ради Богданова Віталія Володимировича, депутата Херсонської міської ради Рубана Руслана Івановича до Херсонської міської ради Херсонської області, Херсонського міського голови Миколаєнка Віталія Васильовича, 3-х осіб секретаря Херсонської міської ради VII скликання Урсуленко Олени Борисівни, депутата Херсонської міської ради Романюка Олега Ярославовича про визнання протиправними дій та рішення, - В С Т А Н О В И В: 10.02.2020 року депутати Херсонської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Херсонської міської ради Херсонської області, Херсонського міського голови Миколаєнка В.В., 3-х осіб секретаря Херсонської міської ради VII скликання Урсуленко О.Б., депутата Херсонської міської ради Романюка О.Я., в якому просили суд: - визнати протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік»; - визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення міськради було прийнято без дотримання вимог чинного законодавства України, зокрема ст.ст. 28,76 Бюджетного Кодексу України, з порушеннями регламенту Херсонської міської ради VII скликання, та з порушеннями щодо включення до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і винесення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік». Внаслідок чого, на думку позивачів, підлягає визнанню протиправним та скасуванню і рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік». Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року адміністративний позов депутатів Херсонської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік», який не пройшов належної підготовки до розгляду радою. В задоволенні іншої частини позову відмовлено. Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, Херсонський міський голова Миколаєнко В.В. 07.09.2020 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 року та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Представник позивачів адвокат Мороз А.І., будучи своєчасно та належним чином повідомлений, в жодне судове засідання суду апеляційної інстанції не прибув та 04.11.2020 року засобами електронного зв`язку подав заяву про розгляд справи без його участі чи позивачів. Представники 3-х осіб та відповідачів (в т.ч. апелянта), в свою чергу, будучи своєчасно і належним чином повідомленими, в судове засідання суду 2-ї інстанції 04.11.2020р. також з невідомих причин не прибули. В зв`язку з вказаними вище обставинами, враховуючи встановлений на всій території України «особливий» режим «карантину», а також з метою запобігання поширенню як на території України, так і приміщеннях 5ААС, респіраторної хвороби «COVID-19», спричиненої «коронавірусом SARS-CoV-2» та убезпечення як сторін по справі, так і працівників суду від вищевказаної особливо небезпечної інфекційної хвороби, апеляційний суд розглянув справу у відкритому судовому засіданні без участі сторін та за наявними у справі матеріалами (доказами). Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення. Судом 1-ї інстанції встановлені наступні обставини справи. 23.01.2020 року відбулось пленарне засідання позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання. З витягу з протоколу пленарного засідання позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року (а.с.31-42) вбачається, що на початку розгляду питання №5 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік» директор департаменту бюджету і фінансів міської ради ОСОБА_3 оголосив напрацьовані департаментом бюджету і фінансів міської ради доповнення до проекту рішення, затвердженого виконавчим комітетом міської ради, які роздано депутатам на початку пленарного засідання, зокрема, із урахуванням наступних пропозицій: - передбачити кошти для встановлення системи відео спостереження на території полігона міського сміттєзвалища; - депутатів міської ради: ОСОБА_4 - збільшити фінансування на будівництво індивідуальних теплових пунктів у багатоповерхових будинках міста Херсона, передбачивши у міському бюджеті на 2020 рік кошти у розмірі 5 млн. грн.; - ОСОБА_5 та Сальдо В. - перерозподілити частину коштів у розмірі 1 млн. грн. з видатків, передбачених департаменту житлово-комунального господарства міської ради на видалення дерев, на інвентаризацію зелених насаджень у місті. Після наведеної доповіді ОСОБА_6 та пояснень міського голови, на голосування поставлено пропозицію прийняти за основу рішення з питання «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік», із урахуванням доповнень, озвучених міським головою та директором департаменту бюджету і фінансів міської ради Підперигорою Р. 23.01.2020 року прийнято за основу (голосами депутатів: «за» -29, «проти» - 1) та в цілому (голосами депутатів: «за» -29, «проти» - 1, «утримався» - 1) рішення «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік». Позивачі стверджують, що запропонований Херсонським міським головою до розгляду проект бюджету міста Херсона на 2020 рік фактично не виносився на розгляд виконавчого комітету Херсонської міської ради у відповідній редакції, не був рекомендований робочою групою з підготовки відповідного пленарного засідання до включення до порядку денного та не доводився до відома у відповідності до Бюджетного кодексу України і регламенту ради постійній депутатській комісії з питань бюджету, не узгоджений останньою у відповідній редакції. Також позивачами вказано, що не отримав проект рішення «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 року» і підпису секретаря Херсонської міської ради до винесення його на розгляд пленарного засідання Херсонської міської ради та узгодження після його прийняття, а сам проект рішення про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік не був доведений до відома територіальної громади міста Херсона у відповідній редакції шляхом розміщення на офіційному сайті міста або іншим, визначеним чинним законодавством, способом. Не погоджуючись з такими діями та з рішеннями відповідачів, позивачі звернулись до суду із даним позовом. Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості позовних вимог та, відповідно, з часткової неправомірності дій відповідача. Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне. Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України. Відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Частинами 1, 3, 4 ст.5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Також, ч.2 ст.140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Одночасно, як вбачається з приписів ч.1 ст.10 Закону України від 21.05.1997р. №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. У відповідності ж до вимог ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Пунктом 30 ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів. Відповідно до ч.ч.1,12,15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Як передбачено приписами ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Згідно з ч.2 ст.2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Так, відповідно, до ч.1. та ч.2 ст.3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. Відповідно до ст.4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Згідно з ч.ч.1-3 ст.15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради. Отже, з системного аналізу наведених вище вимог законодавства вбачається, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади. При цьому, слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради. Таким чином, право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України, зокрема і в даному випадку, може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян». Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Отже, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва. Аналогічний висновок з даного спірного питання викладено і Верховним Судом, зокрема, в постановах від 01.03.2018р. (справа №911/2173/17), від 06.11.2019р. (справа №2340/3539/18). Також, як зазначалось вище, у відповідності до приписів ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. В свою чергу, зі змісту ч.2 ст.144 Конституції України та ч.10 ст.59 вищезазначеного Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Отже, обов`язковою умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача. При цьому, в контексті завдань адміністративного судочинства (ст.2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому, особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Зазначений обов`язок у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень також передбачений п.9 ч.5 ст.160 КАС України, а саме, що права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту. Так, як вбачається зі змісту позовних вимог, суттю та метою даного конкретного позову є скасування рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік». В свою чергу, як передбачено п.1 ч.1 ст.2, п.7 ч.1 ст.4 Бюджетного кодексу України, рішення про місцевий бюджет є затвердженим планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду та є складовою бюджетного законодавства. Згідно визначення п.18 ч.1 ст.4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. У відповідності ж до ч.2 ст.264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт особою, щодо якої його застосовано, а також особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, з наведеного вбачається, що до суду може бути оскаржене, серед іншого, й нормативно-правовий акт суб`єкта владних повноважень, проте, лише за умови, що зазначений нормативно-правовий акт порушує охоронювані законом права та інтереси позивача. При цьому, слід звернути увагу, що у відповідності до висновків Верховного Суду в постановах від 20.02.2019р. (справа №522/3665/17), від 05.08.2019р. (справа №522/18588/17), від 11.07.2019р. (справа №826/14642/15), заінтересованість особи повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Така заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому, для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Так, позивачі зазначають, що були порушені їх права як голови постійної депутатської комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку та регуляторної політики (постійна депутатська бюджетна комісія) та як секретаря постійної депутатської комісії мандатної з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, законності, правопорядку, прав людини та взаємодії з громадськими організаціями, антикорупційної політики, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації, що полягають в усуненні їх від здійснення покладених на них повноважень. Разом з тим, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції зазначає, що такі доводи не породжують права позивачів на звернення до суду з позовними вимогами про скасування нормативно-правового акту з тих підстав, що вони є переліком порушених, на думку позивачів, прав при прийнятті оскарженого рішення, а не прав, порушених самим рішенням. Отже, безпосередньо позивачі не є потерпілими від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на них і вони не зазнали жодної реальної шкоди, разом з тим, обґрунтування позову в частині порушення їх інтересів як представників очолюваних ними комісій є неспроможним в силу відсутності в позивачів права на представництво інтересів таких комісій. При цьому, згідно змісту позову, єдиним наслідком оскарженого рішення для позивача - голови постійної депутатської бюджетної комісії є те, що на нього покладено контроль за його виконанням, як на голову постійної комісії з питань бюджету. Проте, обов`язок з контролю виконання програми соціально-економічного розвитку міста та рішень міської ради, контроль за виконанням яких покладено на постійну комісію, є обов`язком, прямо передбачений ст.25 Положення про постійні комісії міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 08.12.2015. №3 та опосередковано вбачається з ч.4 ст. 80 БК України, тобто, породжений не оскарженим рішенням, а приписами наведених норм. Більш того, існування такого обов`язку не перебуває в залежності від згоди голови комісії з рішенням, яке він має контролювати, або від того факту чи пройшло воно погодження комісією. Таким чином, судова колегія приходить до висновку про відсутність будь-яких фактичних обставин на користь того, що рішення про місцевий бюджет, а не порядок його прийняття, впливає на законні права позивачів або перешкоджає в їх реалізації. Стосовно ж іншої частини позовних вимог, а саме щодо визнання протиправними дій Херсонського міського голови ОСОБА_7 по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради «Про міський бюджет м.Херсона на 2020 рік», слід зазначити наступне. Так, як вже було зазначено вище, згідно п.1 ч.1 ст.2, п.7 ч.1 ст.4 БК України, рішення про місцевий бюджет є затвердженим планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду та є складовою бюджетного законодавства. Відповідно п.23 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. Таким чином, рішення про місцевий бюджет є нормативно-правовим актом, повноваження щодо прийняття якого наділена, в тому числі, Херсонська міська рада. Так, прийняттю такого рішення передує передбачена законом та підзаконними нормативними-правовими актами процедура, на недотриманні якої в даному конкретному випадку наполягають позивачі. Відповідно до ч.6 ст. 75 БК України, виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог ч.ч.3-5 цієї статті. А як передбачено ч.1 ст.76 БК України, проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради Відповідно до ч.1 ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, а саме: складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів. Згідно повноважень сільського, селищного, міського голови визначених п.п.3,9 ч.4 ст.42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова, підписує рішення ради та її виконавчого комітету та, зокрема, забезпечує підготовку на розгляд ради проектів місцевого бюджету та звіту про його виконання. Отже, саме з моменту передачі виконавчим органом відповідної місцевої ради проекту місцевого бюджету на затвердження ради, відповідальність щодо забезпечення його підготовки до розгляду цією радою покладена на міського голову. При цьому, аналогічний висновок з даного питання викладено і Верховним Судом, зокрема в постанові від 24.04.2020р. по справі №180/785/16-а. Далі, як передбачено ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР, порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Так, 02.12.2015р. рішенням Херсонської міської ради №2 (з наступними змінами і доповненнями) затверджено Регламент Херсонської міської ради VII скликання. Відповідно до приписів ст.64 Регламенту, які кореспондуються з раніше наведеними положенням ст.75 БК України, виконавчий комітет попередньо розглядає та пропонує на розгляд міської ради, зокрема, проект міського бюджету. Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту, підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів: - розроблені суб`єктами владних повноважень не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому планується їх розгляд; - розроблені суб`єктами подання, які не є суб`єктами владних повноважень - не пізніше, як за 20 календарних днів до дня проведення пленарного засідання, на якому пропонується їх розгляд; - проекти рішень, внесені пізніше, як за 20 днів до дня пленарного засідання або винесені на позачергову сесію - негайно після їхньої підготовки. На сайті обов`язково зазначається дата оприлюднення проекту рішень (ст.68 Регламенту). Згідно положень ст.ст.65,70,73 Регламенту, проекти рішень надаються секретарю міської ради з погодженням заступника міського голови згідно з розподілом обов`язків, начальника юридичного відділу міської ради, фахівця з правового супроводу виконавчого органу міської ради, фахівця відділу діловодства міської ради (коректора) та, у разі необхідності, відповідно до ст.64 Регламенту, директора департаменту бюджету і фінансів міської ради. Всі проекти рішень, що подаються на розгляд міської ради виконавчими органами міської ради, повинні бути оформлені на спеціальному бланку міської ради, завізовані секретарем міської ради, відповідними заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальником юридичного відділу міської ради, фахівцем з правового супроводу виконавчого органу міської ради та фахівцем відділу діловодства міської ради (коректором). Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту і відпрацьовані в установленому порядку, з пропозиціями щодо порядку денного надаються в електронній формі відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради для передачі їх депутатам міської ради на електронну пошту або цифрові носії за 20 днів до пленарного засідання, в тому числі для розгляду в депутатських групах та фракціях. Постійні комісії протягом 5 робочих днів (на засіданнях відповідно до графіка) попередньо розглядають проекти рішень, що внесені на розгляд сесії міської ради, та надають висновки і рекомендації. Так, як вбачається з матеріалів справи, зокрема з витягу з протоколу пленарного засідання позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020р. (а.с.31-42 т.2) вбачається, що за результатом розгляду питання №5 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік» вирішено прийняти в цілому рішення «Про міський бюджет міста Херсона», із урахуванням наступних пропозицій: - передбачити кошти для встановлення системи відео спостереження на території полігона міського сміттєзвалища; - депутатів міської ради: ОСОБА_4 - збільшити фінансування на будівництво індивідуальних теплових пунктів у багатоповерхових будинках міста Херсона, передбачивши у міському бюджеті на 2020 рік кошти у розмірі 5 млн. грн.; - ОСОБА_5 та Сальдо В. - перерозподілити частину коштів у розмірі 1 млн. грн. з видатків, передбачених департаменту житлово-комунального господарства міської ради на видалення дерев, на інвентаризацію зелених насаджень у місті. Тобто, якщо на розгляд сесії було винесено той самий проект рішення «Про міський бюджет міста Херсона», який був переданий на розгляд ради виконавчим комітетом, затверджений ним та опублікований на офіційному сайті Херсонської міської ради 05.11.2019р., різниця між опублікованим проектом та прийнятим за результатом його розгляду рішенням має полягати виключно в трьох вищезазначених доповненнях, проголосованих на пленарному засіданні сесії міської ради. Натомість, як вбачається з аналізу проекту рішення, опублікованого на офіційному сайті міськради та оскарженого рішення наявні й інші відмінності в зазначених документах. Так, навіть за поверхневого аналізу (повне співставлення документів, як вірно зазначено судом 1-ї інстанції, є недоцільним в рамках даної справи, оскільки зміст самого рішення не має значення для встановлення наявності/відсутності протиправності дій міського голови, при підготовці до його розгляду радою) змісту досліджених документів вбачається їх відмінність, а саме: - п.18, який був в проекті рішення, відсутній в прийнятому рішенні - депутати за виключення цього пункту не голосували; - визначені на 2020р. доходи міського бюджету різняться. В проекті зазначена сума в 2 455 399 922 грн., в оскарженому рішенні - 2 461 179 215 грн. Різниця дохідної частини складає суму в 5 779 293 грн. Наведена відмінність також зумовлює різницю в доходах загального та спеціальних фондів міського бюджету між показниками проекту та прийнятого рішення. Будь-яких доповнень щодо збільшення дохідної частини бюджету, спеціальних та загальних фондів на 5 779 293 грн. проголосовано на сесії не було; - різняться також видатки визначені в місцевому бюджеті. В проекті зазначено 2 455 934 897 грн., в рішенні 2 461 714 190 грн. Різниця видаткової частини складає суму в 5 779 293 грн. Наведена відмінність також зумовлює різницю в видатках загального та спеціальних фондів міського бюджету між показниками проекту та прийнятого рішення. Проголосовані доповнення передбачають збільшення видатків на 5 млн. грн. (фінансування на будівництво індивідуальних теплових пунктів у багатоповерхових будинках міста Херсона) та видатки на встановлення системи відеоспостереження на території міського сміттєзвалища. Доказів того, що різниця між дослідженими документами з урахуванням прийнятих депутатами доповнень (на суму в 5 млн. грн.) в 779 293 грн. зумовлена витратами на встановленні відеоспостереження на території міського сміттєзвалища до суду не надано; - різним є суми визначеного профіциту за загальним фондом міського бюджету на 2020р. В проекті визначена сума 254 580 730 грн., в рішенні 252 093 533 грн. Різниця в 2 487 197 грн. не пояснюється прийнятими депутатами на сесії доповненнями; - відмінним є визначений рівень резервного фонду міського бюджету. В проекті рішення зазначена сума в 1 774 774 грн. В рішенні 3 274 774 грн. Різниця в 1 500 000 грн. не пояснюється прийнятими депутатами на сесії доповненнями. Таким чином, відмінність між проектом рішення «Про міський бюджет міста Херсона» та самим рішенням полягає не тільки в доповненнях, прийнятих під час сесії Херсонської міської ради. Самі ж доповнення лише частково обґрунтовує їх відмінність. Інші ж, виявлені під час поверхневого аналізу змісту документів відмінності підтверджують доводи позивачів про те, що проект рішення, наданий завчасно депутатам місцевої ради, постійним депутатським комісіям та опублікований на офіційному сайті Херсонської міської ради не відповідає проекту, винесеному на розгляд ради 23.01.2020 року. При цьому, як вбачається зі змісту витягу із протоколу пленарного засідання позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року (а.с.31 т.2), на початку розгляду питання №5 «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік» директор департаменту бюджету і фінансів міської ради ОСОБА_3 оголосив напрацьовані департаментом бюджету і фінансів міської ради доповнення до проекту рішення, затвердженого виконавчим комітетом міської ради, які роздано депутатам на початку пленарного засідання. Міський голова, в свою чергу, зазначив, що в даному проекті рішення враховано пропозицію, про яку йдеться у петиції, включеній до порядку денного на початку пленарного засідання, щодо збільшення видатків для управління охорони здоров`я міської ради, в категорії: діти, на витратні матеріали (тест-смужки) для швидкого визначення рівня глюкози в крові у розмірі 500 тис. грн. Зазначив, що за зверненням голів ОСББ міста, в даному проекті рішення знято обмеження щодо «теплих кредитів» та прописано «в редакції 2019 року». Також, заплановано збільшити надходження до бюджету від паркувальних майданчиків до 2,5 млн. грн. та перерозподілити ці кошти на резервний фонд (додаткове фінансування). Після наведеної доповіді ОСОБА_6 та пояснень міського голови, на голосування поставлено пропозицію прийняти за основу рішення з питання «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік», із урахуванням доповнень, озвучених міським головою та директором департаменту бюджету і фінансів міської ради Підперигорою Р. Тобто, до затвердженого виконавчим комітетом міської ради раніше проекту місцевого бюджету внесено зміни, які роздано на ознайомлення безпосередньо перед початком пленарного засідання. Таким чином, протокол пленарного засідання також підтверджує ту обставину, що під час голосування за основу рішення з питання «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік» винесено не в первинній редакції, затвердженій виконавчим комітетом Херсонської міської ради. При цьому, як вбачається зі слів ОСОБА_6 під час доповіді на сесії доповнення напрацьовані самим департаментом бюджету і фінансів міської ради, а не виконавчим комітетом Херсонської міської ради. Отже, з аналізу викладеного вбачається, що на розгляд Херсонської міської ради винесено проект рішення з питання «Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік» в редакції, яка не подавалась на розгляд міської ради виконавчим комітетом Херсонської міської ради, не була нею схвалена, в редакції, що не була оприлюднена на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому здійснювався розгляд, в редакції, що не пройшла попереднього розгляду постійними комісіями ради. Разом з тим, судовою колегією не приймаються доводи позивачів про невиконання міським головою обов`язку щодо повідомлення депутатів міської ради про відсутність розгляду проекту у відповідній редакції виконавчим комітетом міської ради та про відсутність погодження проекту постійною депутатською комісією з питань бюджету, секретарем Херсонської міської ради, оскільки відповідний обов`язок Регламентом не передбачений. Згідно ст.75 Регламенту на пленарному засіданні сесії міської ради головуючий перед голосуванням за кожним проектом рішення оголошує рекомендації робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради та запитує раду про наявність пропозицій чи поправок до проекту. У випадку наявності пропозицій чи поправок, проект ставиться на голосування за основу, після чого розглядаються подані пропозиції чи поправки та проводиться голосування в цілому. Тобто, з аналізу наведеної норми вбачається, що головуючий перед голосуванням оголошує рекомендації робочої групи, запитує про наявність пропозицій та поправок. Про відсутність таких, як і про нездійснення розгляду питання комісією, головуючий повідомляти не зобов`язаний. Таким чином, враховуючи вищезазначене, судова колегія приходить до аналогічного, що і суд 1-ї інстанції висновку, що Херсонським міським головою, як суб`єктом, відповідальним за підготовку проекту бюджету до розгляду ради, не було повністю дотримано вимог ст.75 Бюджетного Кодексу України, ст.ст.64,65,70,73 Регламенту, а тому, відповідно, у справі є усі наявні і законні підстави для задоволення позову в частині визнання його дій протиправними. До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права. Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін. Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст постанови виготовлено 16.11.2020р. Головуючий у справі суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов Судді: І.П. Косцова В.О. Скрипченко